[ورقة عمل] الامتثال المريح: السياسة الصناعية الصينية تظل متقدمة بخطوة على إنفاذ منظمة التجارة العالمية

برنامج الزمالة للسلام والحوكمة والتنمية في شرق آسيا

المؤلف

سيونغ-يون أوه هي أستاذة مساعدة في قسم العلوم السياسية بكلية برين ماور ابتداءً من خريف عام 2013. تتخصص في العلاقات الدولية والسياسة المقارنة في شرق آسيا. تشمل اهتماماتها الأكاديمية الأوسع إعادة الهيكلة والارتقاء الصناعي في الصين، وإصلاح الشركات المملوكة للدولة وحوكمة الشركات، وتأثيرات المنشأ الوطني للاستثمار الأجنبي المباشر على التنمية الاقتصادية المحلية، بالإضافة إلى الدور المتطور للحكومات الصينية على المستويين الوطني ودون الوطني في تشكيل المسار التنموي للبلاد.

تعمل سيونغ-يون حاليًا على مخطوطة كتابها المستندة إلى أطروحتها،حدود التحرير: استقلالية الحكومة دون الوطنية وصناعة السيارات في الصين بعد حقبة منظمة التجارة العالمية. في الأطروحة، تسعى إلى فهم آثار الروابط الدولية على التنمية الاقتصادية الإقليمية في الصين، مع التركيز بشكل خاص على صناعة السيارات المزدهرة في الصين.

ظهرت مقالاتها الأخيرة فيمجلة الصين الفصلية والمسح الآسيوي. قبل انضمامها إلى برين ماور، شغلت منصب زميلة ما بعد الدكتوراه في مركز دراسة الصين المعاصرة بجامعة بنسلفانيا للعام 2012-2013. كما شغلت منصب محاضرة زائرة في فرع شنغهاي للمدرسة الفرنسية للإدارة، École Supérieure des Sciences Commerciales من عام 2009 إلى 2012.

بالإضافة إلى ذلك، شغلت سيونغ-يون منصب مديرة مشروع شمال شرق آسيا في مركز دراسات التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ في بيركلي (APEC)، حيث ساعدت في تنظيم المؤتمر الخاص بالمجلد،الهيكل المؤسسي الجديد لآسيا: هياكل متطورة لإدارة العلاقات التجارية والمالية والأمنية (فينود ك. أغاروال ومين غيو كو، محرران، سبرينغر فيرلاغ، 2008). كانت زميلة باحثة في المؤسسة الكورية للدراسات المتقدمة (KFAS) وزائرة باحثة في معهد الاقتصاد العالمي والسياسات التابع للأكاديمية الصينية للعلوم الاجتماعية (CASS) في بكين، الصين. تحمل سيونغ-يون درجة الماجستير والدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا في بيركلي ودرجة البكالوريوس في العلوم السياسية كمتفوقة من جامعة يونسي في كوريا. أمضت عامًا كطالبة تبادل جامعي في جامعة نورث كارولينا، تشابل هيل.

ملخص

من خلال دراسات حالة نزاعات التجارة الصينية في منظمة التجارة العالمية في قطاعي السيارات وتوربينات الرياح، أجادل بأن امتثال الصين لأحكام منظمة التجارة العالمية يعكس براعة بكين في التنقل عبر عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية بدلاً من الاستيعاب الاجتماعي للمعايير الدولية. تطبق الصين السياسات الصناعية بحرية وتزيلها بعد أن تصبح موضع نزاع في منظمة التجارة العالمية - وهي استراتيجيات أصفها بأنها "امتثال مريح". بحلول الوقت الذي تزيل فيه الصين الإجراءات المتنازع عليها، قد لا تحتاج إليها بالفعل، نظرًا لأنها حققت أهدافها بالفعل ولا يزال بإمكانها بناء سمعة كعضو مسؤول في منظمة التجارة العالمية من خلال الامتثال لأحكام المنظمة. إن ديناميكيات سلسلة التوريد العالمية تعقد بالتأكيد مصالح مجموعات الأعمال الأجنبية والحسابات السياسية المحلية للبلدان فيما يتعلق بالنزاعات التجارية مع الصين.

كان انضمام الصين إلى منظمة التجارة العالمية (WTO) في عام 2001 بمثابة خطوة مهمة إلى الأمام في فتح أسواق الصين وكبح الممارسات الحكومية التي وضعت الشركات الأجنبية في وضع تنافسي غير مؤاتٍ. أثناء الانتقال من كونها مراقبًا حذرًا إلى مشارك نشط في منظمة التجارة العالمية، أظهرت الصين سجلًا متميزًا في الامتثال لأحكام تسوية المنازعات في المنظمة؛ ففي معظم الحالات، توصلت بكين إما إلى اتفاق مع المدعي بشأن الممارسات المتنازع عليها أو ألغت الإجراءات التي تجدها منظمة التجارة العالمية غير متوافقة مع التزامات الصين تجاه منظمة التجارة العالمية. على هذا النحو، يبدو أن سجل الصين في منظمة التجارة العالمية يؤكد الأدبيات في العلاقات الدولية والدراسات القانونية حول فعالية المنظمات الدولية في غرس المعايير الاجتماعية والضغط على الصين لمزيد من التحرير الاقتصادي.

ومع ذلك، فإن إنجاز الصين في هذا الصدد يتضاءل أمام الانتقادات المتزايدة من الحكومات والشركات الأجنبية بشأن تضاؤل وصولها إلى السوق الصينية واستمرار بكين في استخدام تدابير السياسة الصناعية غير المتوافقة مع منظمة التجارة العالمية. في السنوات الأخيرة، زادت النزاعات التجارية التي تشمل الصين في منظمة التجارة العالمية، مع التركيز على قضايا الدعم، ومكافحة الإغراق، والمعاملة التفضيلية للشركات المحلية، والتمييز ضد الشركات الأجنبية أو الواردات. هذا يطرح السؤال حول كيفية التوفيق بين صورتين مختلفتين: اعتماد الصين المستمر على تدابير السياسة الصناعية التي تتعارض مع قواعد منظمة التجارة العالمية وسجلها في الامتثال الناجح ضمن عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية. الرأي السائد يعتبر امتثال الصين لأحكام منظمة التجارة العالمية مقياسًا لاستيعاب الصين للمعايير الدولية وفعالية عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية في معالجة المخاوف التجارية مع الصين، مقارنة بعصر المفاوضات الثنائية. ولكن إذا كان امتثال الصين لعملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية نتيجة لاستيعاب الصين للمعايير الدولية، فلماذا لا نشهد انخفاضًا متزامنًا في اعتماد الصين للتدابير غير المتوافقة مع منظمة التجارة العالمية؟ ماذا يكشف اعتماد الصين المستمر على تدابير السياسة الصناعية وقدرتها على تجاهل قواعد منظمة التجارة العالمية عن حدود المنظمة التجارية؟ في العلاقة بين منظمة التجارة العالمية والصين، من الذي يغرس المعايير في الآخر ومن الذي يحد من الآخر؟

في فحص نمط امتثال الصين لتسويات المنازعات في منظمة التجارة العالمية، تجادل هذه المقالة بأن الصين تبقي سياساتها الصناعية متقدمة بخطوة على حكم منظمة التجارة العالمية من خلال الامتثال المريح لاحقًا لأحكام تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية. بموجب نظام منظمة التجارة العالمية، لا تتردد الصين في تطبيق لوائح غير متوافقة مع منظمة التجارة العالمية لحماية الصناعات الناشئة، وتطوير الصناعات الاستراتيجية، ورعاية الشركات الوطنية. نظرًا لأن العملية القانونية في هيئة تسوية المنازعات (DSB) في منظمة التجارة العالمية تستغرق شهورًا أو حتى سنوات، تستمر الصين في الاستفادة من السياسات المتنازع عليها أثناء مراجعتها ثم يمكنها إلغاءها بمجرد نجاح التحدي. أيضًا، تحقق أحكام هيئة تسوية المنازعات في الغالب إلغاء الإجراءات المخالفة بدلاً من معاقبة البلد الذي انتهك الأحكام. وبالتالي، فمن مصلحة الصين تبني تدابير السياسة الصناعية أولاً ثم إلغائها لاحقًا عندما تكون موضع نزاع. وبهذه الطريقة، لا تحقق الصين أغراضها التنموية من وضع هذه التدابير موضع التنفيذ فحسب، بل تبني أيضًا سمعة كعضو مسؤول في منظمة التجارة العالمية من خلال الامتثال لأحكام هيئة تسوية المنازعات - وهي ممارسة أصفها بأنها امتثال مريح. وبالتالي، يعكس امتثال الصين حسابات الواقع السياسي لبكين لتحقيق أهدافها التنموية الاقتصادية من خلال التنقل عبر قيود عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية، بدلاً من عكس استيعاب الصين للمعايير الدولية.

أجادل أيضًا بأن الشركات متعددة الجنسيات (MNCs) ليست بالضرورة المحركات الرئيسية للتحرير الاقتصادي في الصين، كما يُفترض غالبًا في الأدبيات. تدعم الشركات متعددة الجنسيات بشكل ضمني أو صريح التدابير الحمائية في الصين إما لأنها تخشى الانتقام من المسؤولين الحكوميين الصينيين أو لأنها تستفيد من الحصول على أجزاء صغيرة من الكعكة المتزايدة باستمرار للتجارة الصينية. إن ديناميكيات سلسلة التوريد العالمية تعقد بالتأكيد مسألة بدء النزاعات التجارية مع الصين. أولاً، تتباين المصالح بين الجهات الاقتصادية التي تستفيد من الواردات الصينية الرخيصة وتلك التي تتضرر منها. ثانيًا، تتباين المصالح أيضًا بين الشركات التي ليس لديها روابط استثمارية أو تعاقدية واضحة مع الصين وتلك التي لديها عمليات قائمة في الصين وتتعامل مع النظام التنظيمي للبلاد يوميًا. غالبًا ما يشكل شكل دخول الشركات إلى السوق وطريقة عملها في الصين مواقفها تجاه بدء النزاعات التجارية مع بكين.

في محاولة لدعم نمط الصين من "الامتثال المريح"، أفحص نزاعين تجاريين مكتملين مؤخرًا. أولاً، أنظر في النزاع بشأن تدابير الصين التي تؤثر على واردات قطع غيار السيارات (DS 340)، والذي قدمته الولايات المتحدة إلى منظمة التجارة العالمية في عام 2006 بسبب تأثيره السلبي على صادرات قطع غيار السيارات الأمريكية إلى الصين. هذه هي القضية الأولى في منظمة التجارة العالمية التي سمحت فيها الصين للنزاع بالمرور عبر عملية اللجنة الكاملة. القضية الثانية التي أفحصها هي الصندوق الخاص الصيني لتصنيع معدات طاقة الرياح (DS 419)، حيث اعترضت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي على دعم الصين لمصنعي توربينات الرياح المحليين الذين يستخدمون سلعًا محلية بدلاً من المستوردة.

اخترت هاتين القضيتين كأمثلة تمثيلية ومؤشرة لسجل الصين في الامتثال المريح في منظمة التجارة العالمية. أولاً، تم النظر إلى كليهما كأمثلة إيجابية على إلغاء الصين للإجراءات المتنازع عليها عند صدور قرار منظمة التجارة العالمية النهائي. ثانيًا، تلقت كل من صناعة السيارات وتوربينات الرياح دعمًا استراتيجيًا من الحكومات الصينية على مختلف المستويات. أخيرًا، تظهر كلتا القضيتين كيف يمكن للصين الاستمرار في متابعة أهدافها التنموية من خلال تبني تدابير أخرى لتحل محل التدابير التي تم التنازع عليها في منظمة التجارة العالمية. استمرت قضية السيارات في التأثير مع النزاع الأخير الذي قدمته الولايات المتحدة إلى منظمة التجارة العالمية في سبتمبر 2012 بشأن دعم الصين لمصنعي السيارات المحليين، وكان لقضية الرياح تأثير على صناعات الطاقة الخضراء الأخرى، مثل الألواح الشمسية.

تبدأ هذه المقالة بتقديم اللغز التجريبي الخاص بي وتحديد مراجعة الأدبيات حول تأثير منظمة التجارة العالمية والشركات متعددة الجنسيات على غرس المعايير وتحرير الصين. ثم أشرح إطاري النظري للامتثال المريح وأقدم حالتي نزاع تجاري في قطاعي السيارات وتوربينات الرياح. وبذلك، أوضح كيف تتجاهل البلدان النامية قواعد منظمة التجارة العالمية، مما يثير بدوره قضايا نظامية مهمة ليس فقط لمنظمة التجارة العالمية، ولكن أيضًا لمبادئ السوق الحرة في التعامل مع التحديات التي تطرحها اقتصاد انتقالي كبير مثل الصين.

اللغز التجريبي: ما وراء امتثال الصين لتسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية؟

منذ انضمام الصين إلى منظمة التجارة العالمية حتى أغسطس 2014، شاركت الصين في 155 نزاعًا - 12 قضية كمدعية، و 31 قضية كمدعى عليها، و 112 قضية كطرف ثالث. من المتوقع أن تشارك الصين في المزيد من النزاعات التجارية، نظرًا لأنها أصبحت أكبر مصدر في العالم بدءًا من عام 2009 وأن نطاق الاحتكاك التجاري يزداد مع زيادة تجارة البلدان. في الواقع، كانت الصين طرفًا في قضيتين فقط من أصل 93 نزاعًا تجاريًا في منظمة التجارة العالمية بين انضمامها في عام 2001 ونهاية عام 2005، ولكن في عام 2009، كانت الصين طرفًا في نصف النزاعات الأربعة عشر الجديدة التي بدأت في ذلك العام. وفي عام 2010، شاركت الصين في 26 من أصل 84 قضية تم رفعها في منظمة التجارة العالمية. تمثل الولايات المتحدة الجزء الأكبر من القضايا ضد الصين - حيث بدأت 50٪ من نزاعات منظمة التجارة العالمية التي تستهدف الصين وشاركت في 70٪ من جميع قضايا منظمة التجارة العالمية ضد الصين (والتي تشمل النزاعات التي بدأها الاتحاد الأوروبي). وقد طعنت غالبية أعضاء منظمة التجارة العالمية في تدابير السياسة الصناعية الصينية التي تفضل الشركات المملوكة للدولة (SOEs) والشركات المحلية الأخرى، وتميز ضد الواردات، وتقيد وصول الشركات الأجنبية إلى الأسواق الصينية. تشمل القضايا المعنية حقوق الملكية الفكرية، وحقوق التجارة، وخدمات التوزيع لمنتجات مثل أشباه الموصلات، وقطع غيار السيارات، ومكونات الطاقة المتجددة مؤخرًا. على مر السنين، أظهرت الصين "قانونية عدوانية" من خلال المشاركة بنشاط في بدء النزاعات في منظمة التجارة العالمية، حيث تدرك قدرتها على استخدام العضوية في المنظمة للدفاع عن حقوقها ومصالحها. استهدفت القضايا الأحد عشر التي بدأتها الصين في منظمة التجارة العالمية حتى الآن عضوين فقط - الولايات المتحدة (ثماني قضايا) والاتحاد الأوروبي (ثلاث قضايا). تسعة من هذه القضايا تتعلق بتدابير التجارة التي تستهدف مكافحة الإغراق، والتدابير التعويضية، وتدابير الضمان (الشكل 1).

سجل امتثال الصين في تسويات المنازعات في منظمة التجارة العالمية كان متميزًا للغاية. في 11 قضية مكتملة كانت فيها الصين هي المدعى عليها، توصلت بكين إما إلى اتفاق مع المدعي بشأن الممارسات المتنازع عليها أو ألغت الإجراءات التي وجدتها هيئة تسوية المنازعات غير متوافقة مع التزامات الصين تجاه منظمة التجارة العالمية. من بين ثماني قضايا مكتملة كانت فيها الصين هي المدعية، فازت بكين بأربع قضايا، وحصلت على أحكام مختلطة في قضية أخرى، وخسرت القضايا الثلاث المتبقية. يشير هذا السجل إلى أن منظمة التجارة العالمية كانت أكثر فعالية في معالجة مخاوف التجارة لدى البلدان مع الصين مقارنة بعصر المفاوضات التجارية الثنائية. ماذا يقول امتثال الصين المتزايد لإجراءات منظمة التجارة العالمية عن تأثير المؤسسات الدولية على الاقتصادات الانتقالية مثل الصين؟ وماذا عن اعتماد الصين المستمر على السياسات الصناعية والتدابير التمييزية التي تتعارض مع مبادئ منظمة التجارة العالمية وتميل كفة الميزان ضد الأعمال التجارية الأجنبية والواردات؟

توقعت مجموعة "التحرير" من المحللين في العلاقات الدولية والدراسات القانونية الدولية أن تسرع الصين من تحريرها الاقتصادي من خلال إعداد ساحة لعب متكافئة للشركات الأجنبية والواردات وزيادة الامتثال لأحكام منظمة التجارة العالمية. أولاً، وفقًا لهؤلاء العلماء الليبراليين الجدد، تسهل منظمة التجارة العالمية تحرير التجارة بين الدول من خلال توفير ومراقبة وإنفاذ القواعد على أساس متعدد الأطراف. تقوم هيئة تسوية المنازعات التابعة لها بإنفاذ قواعد التجارة من خلال تقييم الانتهاكات المحتملة لقواعد منظمة التجارة العالمية من قبل بلد ما بناءً على طلب ممثلي التجارة لدول أخرى. من خلال الانضمام إلى منظمة التجارة العالمية، ألغت الصين أكثر من 800 من قواعدها المتعلقة بالتجارة خلال الأشهر القليلة الأولى من عام 2002 وكان لديها اعتماد أو تعديل أو إلغاء 2300 تشريع إضافي بنهاية عام 2005.

في غضون ذلك، يسلط علماء البناء الاجتماعي الضوء على قدرة المؤسسات الدولية على تعليم الدول الأعضاء وغرس المعايير الدولية فيها. وفقًا لهذا الحجة، يؤدي انضمام الصين إلى منظمة التجارة العالمية إلى دمج الصين لمبادئ وشروط منظمة التجارة العالمية في إجراءات التشغيل القياسية للحكومة الصينية وتعبئة الوكلاء المحليين الذين يشاركون فكرة التحرير الاقتصادي والامتثال لقواعد منظمة التجارة العالمية. تتم هذه العمليات من التعلم وانتشار المعايير من خلال إنشاء شبكات بين الجهات الفاعلة المحلية وعبر الوطنية، أو عملية "الاستيعاب الثقافي" التي "تتبنى فيها الدولة معتقدات وأنماط سلوك الثقافة المحيطة" من خلال عمليات دقيقة من التقليد والتحديد وتعظيم المكانة. يعتقد علماء الدراسات القانونية الدولية أيضًا أنه بمجرد انضمام البلدان إلى الاتفاقيات القانونية الدولية، فإنها تغير سلوكها وتلتزم بتلك الاتفاقيات بسبب القلق بشأن السمعة لكونها تعتبر عضوًا مسؤولًا في المجتمع الدولي. ومع ذلك، فإن هذه الحجج المتعلقة بالاستيعاب الاجتماعي والتعلم ستكون أكثر إقناعًا لو شهدنا تحسن امتثال الصين لأحكام منظمة التجارة العالمية بمرور الوقت.

الشكل 1. نزاعات منظمة التجارة العالمية التي تشمل الصين (2001-أغسطس 2014)

المصدر: منظمة التجارة العالمية، تسوية المنازعات: خريطة النزاعات بين أعضاء منظمة التجارة العالمية، متاحة على:

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

تتحدث مجموعة أخرى من العلماء عن كيف أن قواعد منظمة التجارة العالمية أكثر تقييدًا للبلدان النامية من البلدان المتقدمة. وفقًا لروبرت ويد (2003) وليندا وايس (2005)، تقلل قواعد منظمة التجارة العالمية من هامش المناورة للبلدان النامية من خلال حظر تدابير السياسة الصناعية التي قد ترغب البلدان النامية في استخدامها في الصناعات كثيفة العمالة ورأس المال. والأهم من ذلك، أن اتفاق منظمة التجارة العالمية بشأن تدابير الاستثمار المتعلقة بالتجارة (TRIMs) يحظر الحواجز غير الجمركية الشائعة مثل فرض متطلبات على الشركات الأجنبية فيما يتعلق بالمحتوى المحلي، وموازنة التجارة، وأداء التصدير، ونقل التكنولوجيا، والمبيعات المحلية. من ناحية أخرى، تسمح قواعد منظمة التجارة العالمية الأخرى - أو على الأقل لا تحظر صراحة - للبلدان المتقدمة بمتابعة سياسة صناعية أكثر تقييدًا في الصناعات كثيفة التكنولوجيا. على سبيل المثال، يمكن للحكومات في البلدان المتقدمة تقديم دعم كبير لتمويل رأس المال الاستثماري للشركات الناشئة في مجال التكنولوجيا الفائقة أو توفير تمويل استراتيجي للتكنولوجيات ما قبل التجارية وتطوير المنتجات. وبالتالي، يجادل ويد ووايس بأن البلدان المتقدمة تصوغ قواعد منظمة التجارة العالمية لتناسب مسارها التنموي الحالي على أفضل وجه، مما يضع البلدان النامية في وضع نظامي غير مؤاتٍ... (تابع)