النظام العالمي متعدد الطبقات ودبلوماسية كوريا الجنوبية كقوة وسيطة: دراسة حالة سياسة التعاون الإنمائي

ورقة عمل EAI MPDI رقم 6

المؤلف

لي سونغ جو أستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة تشونغ آن. حصل البروفيسور لي على درجتي البكالوريوس والماجستير من جامعة يونسي، وحصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا في بيركلي. شغل سابقًا منصب أستاذ مساعد في العلوم السياسية بجامعة سنغافورة الوطنية، وأستاذ مساعد في العلاقات الدولية بجامعة يونسي، وزميل ما بعد الدكتوراه في مركز دراسات أبيك في بيركلي. تشمل منشوراته الأخيرة "شرق آسيا: هل هي جاهزة للتكامل؟" (2008) و "السياسة التجارية في منطقة آسيا والمحيط الهادئ: دور الأفكار والمصالح والمؤسسات المحلية" (2010). كما نشر البروفيسور لي العديد من أبحاثه في مجلات مرموقة مثل "المراجعة الكورية للعلوم السياسية، والدراسات السياسية المقارنة، والمراجعة الهادئة، والمسح الآسيوي". تشمل مجالات اهتمامه البحثي الحالية مواضيع الإقليمية في شرق آسيا، وشبكات اتفاقيات التجارة الحرة العالمية، ودبلوماسية القوى الوسيطة، والتعاون الإنمائي.

أولاً. مقدمة: دبلوماسية القوى الوسيطة في التعاون الإنمائي

مع اقتراب نهاية حقبة الأهداف الإنمائية للألفية (MDGs) في عام 2015، توصل اللاعبون الرئيسيون في التعاون الإنمائي إلى توافق في الآراء متزايد على ضرورة وجود نظام عالمي جديد. ومع ذلك، على عكس أواخر التسعينيات حيث مارست الجهات المانحة التقليدية هيمنة ساحقة في تشكيل الأجندة الجديدة للأهداف الإنمائية للألفية، أصبح المشهد العالمي للتعاون الإنمائي أكثر تعقيدًا في القرن الحادي والعشرين. لا تمر المرحلة الانتقالية إلى العصر الجديد في فراغ سياسي، حيث يشارك مجموعة متنوعة من اللاعبين وأصحاب المصلحة ذوي وجهات النظر المختلفة والأدوار المتغيرة بنشاط في المناقشة العالمية حول التنمية. أجادل بأن ثلاثة عوامل تعمل بوضوح على خلق النظام العالمي الجديد للتعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين: تحول موازين القوى، والطبيعة المعقدة للحوكمة العالمية في التعاون الإنمائي، والاستراتيجيات الوطنية لسياسة التعاون الإنمائي. أولاً، يكمن وراء ديناميكية التعاون والمنافسة هذه تحول موازين القوى الذي يرمز إليه صعود الصين والانحدار النسبي للولايات المتحدة، حيث تعمل كلتا الدولتين بجد لتشكيل بنية عالمية تعكس مصالحهما بشكل أفضل في العصر الجديد. وفي هذا الصدد، دخلت الولايات المتحدة والصين في تنافس معماري، مما يحدد الخطوط العريضة الأساسية في إقامة النظام الجديد للتعاون الإنمائي.

ثانياً، البيئة الدولية التي تتجه نحو ما بعد عام 2015 تختلف تمامًا عن تلك التي صيغت فيها الأهداف الإنمائية للألفية، حيث زاد عدد الجهات المانحة الناشئة، سواء كانت دولية أو غير حكومية، بسرعة في القرن الحادي والعشرين. من حيث الجهات الفاعلة الحكومية، ظهرت دول غير أعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية، مثل دول البريكس والدول العربية، كجهات مانحة جديدة. كما زاد عدد الجهات المانحة غير الحكومية ليس فقط في العدد ولكن أيضًا في التأثير. ازدهرت كل من المنظمات الحكومية الدولية والمنظمات غير الحكومية، بدءًا من GAVI، والصندوق العالمي لمكافحة الإيدز، ومرفق البيئة العالمية، ومؤسسة بيل وميليندا جيتس. كما يتضح من حقيقة أن مؤسسة جيتس تحتل المرتبة الثالثة في المساعدات لقطاع الصحة بعد الولايات المتحدة والصندوق العالمي في عام 2009، فقد أسست الجهات المانحة غير الحكومية بالفعل مكانتها وأدوارها في التعاون الإنمائي.

كما زادت تعقيدات القضايا بشكل كبير، حيث أصبحت القضايا التي كانت منفصلة في الماضي متشابكة مع بعضها البعض، مما يتطلب تفكيرًا جديدًا في التعاون الإنمائي. والأهم من ذلك، من الضروري البحث عن حكمة جماعية يمكنها فرز القضايا المتشابكة، وتحديد الروابط بينها، وتقديم حلول بناءة للمشاكل. تغير المناخ، والكوارث الطبيعية، والأمراض، والأزمات الاقتصادية هي مجرد أمثلة قليلة تتطلب فيها هذه الحكمة الجماعية ضرورة مطلقة. بالإضافة إلى ذلك، هناك إجماع واسع الانتشار بين مجتمع التعاون الإنمائي على أن جهة فاعلة واحدة، سواء كانت حكومية أو غير حكومية، لا يمكنها التعامل مع القضايا الناشئة بمفردها (Manning 2006). تشير هذه التطورات الجديدة إلى أن الوقت قد حان بالفعل للتفكير في "حل عالمي للمشاكل العالمية" (Martin 2005).

ثالثاً، على الرغم من أن غالبية البلدان تتعاون لتحقيق الأهداف الجوهرية للتعاون الإنمائي، إلا أنه من الصعب فصل سياسة التعاون الإنمائي تمامًا عن مصالح البلدان الفردية. في الواقع، أظهر اللاعبون الرئيسيون في التعاون الإنمائي ديناميكية مزدوجة من التعاون والمنافسة في بناء النظام الجديد. من ناحية، يتشاركون وجهة نظر مشتركة مفادها أن إيجاد إطار حوكمة عالمي جديد من أجل التنمية المستدامة له أهمية قصوى. من ناحية أخرى، يتنافسون ضد بعضهم البعض لإعادة توجيه النظام العالمي القادم للتعاون الإنمائي نحو مصالحهم.

إن الطبيعة المتغيرة بسرعة للتعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين تمنح القوى الوسيطة فرصة نبيلة. أولاً، كما يجادل جون رافن هيل بإيجاز، فإن السياقات المتغيرة، وليس التغيرات في الظروف المادية، هي الحاسمة بالنسبة للقوى الوسيطة لتعزيز نفوذها في السياسة العالمية (Ravenhill 1998). وإدراكًا لقيودها المادية، من المرجح أن تسعى القوى الوسيطة إلى دبلوماسية متخصصة حيث تركز القوى الوسيطة الموارد على مجالات قضايا محددة (Evans and Grant 1991). التعاون الإنمائي هو مرشح طبيعي للدبلوماسية المتخصصة.

ثانياً، حقيقة أن مختلف اللاعبين في التعاون الإنمائي يكشفون عن مصالح متعارضة محتملة تمنح مساحة واسعة للقوى الوسيطة للمناورة. بافتراض أن السياسة العالمية اليوم منظمة بطريقة شبكية بدلاً من هرمية (Kahler 2009)، ستتمكن القوى الوسيطة من زيادة ظهورها وتأثيرها، حتى لو لم تكن مجهزة بالقوة المادية التي يمكن أن تملي النظام العالمي. القوى الوسيطة في وضع أفضل بين مختلف اللاعبين في التعاون الإنمائي: الدول المتقدمة والنامية، والجهات المانحة التقليدية والناشئة، والجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية. بالاستفادة من مواقعها ضمن الشبكة المعقدة، ستتمكن القوى الوسيطة من ممارسة القوة الموضعية (Kim 2009).

ثالثاً، بالطبع، لا يضمن امتلاك مواقع مواتية داخل الشبكة للقوى الوسيطة النفوذ والهيبة. للاستمتاع بالفوائد المادية التي تنشأ عن هذه المواقع، يجب أن تكون القوى الوسيطة قادرة على أن تصبح "قائدة ريادية" في السياسة العالمية (Young 1991). على عكس القوى الوسيطة التقليدية التي كانت راضية إلى حد كبير عن "اتباع الآخرين" (Cooper 1989)، تميل القوى الوسيطة في القرن الحادي والعشرين في مجال التعاون الإنمائي إلى السعي لدور أكثر نشاطًا. دور القوى الوسيطة مهم للغاية في ظل البنية الحالية للتعاون الإنمائي. تمت مناقشات عالمية حول التعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين في منتديات مختلفة مثل منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD)، والأمم المتحدة (UN)، والبنك الدولي، ومجموعة العشرين (G20)، مما يشير إلى وجود حاجة أكبر لربط منهجي بينها. ومع ذلك، لم يجد اللاعبون الرئيسيون في التعاون الإنمائي بعد طريقة لإنشاء روابط. بالابتعاد عن المصالح الوطنية المحدودة، من المرجح أن تستوعب القوى الوسيطة مصالح اللاعبين الآخرين لتنظيم الحوكمة العالمية للتعاون الإنمائي من خلال ربط منتديات متعددة.

باختصار، يتطلب المشهد الحالي للتعاون الإنمائي من القوى الوسيطة أن تأخذ المزيد من المبادرة وأن تتبنى دورًا موسعًا. يتزامن هذا التغيير أيضًا مع إطلاق كوريا الجنوبية الطموح لاستراتيجية دبلوماسيتها كقوة وسيطة. تحت شعار "دبلوماسية المساهمة"، حددت حكومة لي ميونغ باك التعاون الإنمائي كوسيلة حاسمة للارتقاء بدبلوماسية كوريا الجنوبية إلى المستوى التالي. ادعت حكومة لي أن الوقت قد حان لكوريا الجنوبية للانضمام إلى الجهود الدولية لمعالجة القضايا العالمية. عند تنصيبها، أطلقت حكومة بارك غيون هي اللاحقة طموحًا "دبلوماسيتها كقوة وسيطة" جنبًا إلى جنب مع عملية السلام في شبه الجزيرة الكورية ومبادرة السلام والتعاون في شمال شرق آسيا كأهداف دبلوماسية لها. برز التعاون الإنمائي كواحد من المجالات الواعدة لدبلوماسية القوى الوسيطة. أي أن التعاون الإنمائي ودبلوماسية القوى الوسيطة تم دمجهما لتشكيل ركيزة مهمة لدبلوماسية كوريا الجنوبية.

تنظم هذه الورقة على النحو التالي. القسم الثاني يفحص الطريقة التي زاد بها التعقيد بشكل كبير في التعاون الإنمائي في العقد الماضي. يستكشف القسم الثالث عملية الانتقال إلى حقبة ما بعد عام 2015 من فترة الأهداف الإنمائية للألفية. يحدد القسم الرابع القضايا المتنافسة بين أصحاب المصلحة الرئيسيين لفحص إمكانيات دبلوماسية كوريا الجنوبية كقوة وسيطة. يفحص القسم الخامس كيف نفذت كوريا الجنوبية دبلوماسيتها كقوة وسيطة في مجال التعاون الإنمائي، لا سيما منذ انضمامها إلى لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. يستخلص القسم السادس الآثار النظرية والعملية.

ثانياً. تحول موازين القوى وتغيير البنية العالمية في التعاون الإنمائي

اشتد التنافس بين الولايات المتحدة والصين في التعاون الإنمائي. ليس فقط لأنهما يحاولان اتخاذ مواقف أكثر تفضيلاً في تشكيل البنية العالمية الجديدة للتعاون الإنمائي، ولكن لأنهما يميلان إلى الاستفادة من المساعدات الخارجية كوسيلة لتوسيع نفوذهما العالمي (Lum et. al. 2008). يفرض التنافس بين القوتين العظميين ضغوطًا وشيكة على النظام العالمي الحالي للتعاون الإنمائي الذي تدعمه أعضاء لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية الذين يشاركون الأهداف والقيم العالمية.

في أعقاب الأزمة المالية العالمية، في عام 2010، أعلنت إدارة أوباما عن المراجعة الرباعية للدبلوماسية والتنمية (QDDR) التي حددت توحيد الدفاع والدبلوماسية والتنمية (وزارة الخارجية الأمريكية ووكالة التنمية الدولية الأمريكية 2010). في هذا التقرير، أوضحت الحكومة الأمريكية أنه بينما تحافظ على موقف تعاوني مع نموذج الحوكمة العالمي الحالي بقيادة لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، فإنها ستظل تصمم وتنفذ استراتيجية تنمية وتعاون مستقلة. على وجه التحديد، حددت إدارة أوباما ستة مجالات أساسية تستفيد من نقاط قوة الولايات المتحدة: النمو الاقتصادي المستدام، والأمن الغذائي، والصحة العالمية، وتغير المناخ، والديمقراطية والحوكمة، والمساعدة الإنسانية (وزارة الخارجية الأمريكية ووكالة التنمية الدولية الأمريكية 2010: x). كما أكدت إدارة أوباما أن الولايات المتحدة يجب أن تبني شبكة وشراكات شاملة لتعزيز دبلوماسيتها في التعاون الإنمائي.

تحت شعار القوة المدنية، يقترح التقرير أن توحد الحكومة الأمريكية خبرات مختلف المنظمات المدنية المشاركة في دبلوماسية الولايات المتحدة. تستمر الدبلوماسية في القرن الحادي والعشرين في مشاهدة صعود الجهات الفاعلة الناشئة مثل الوكالات الحكومية، والشبكات العابرة للحدود، والشركات، والمؤسسات، والمنظمات غير الحكومية، والمنظمات الدينية، والمدنيين. للتكيف مع هذا الواقع المتغير، يجب على الحكومة الأمريكية استخدام وتنسيق القوة المدنية، وتعزيز الروابط الإقليمية والعالمية، وإنشاء شبكات مع المنظمات غير الحكومية. يجب أن يخلق التعاون الإنمائي شراكة جديدة مع القطاع المدني للتكيف مع هذه البيئة المتغيرة بدلاً من الاعتماد فقط على وكالة التنمية الدولية الأمريكية أو وزارة الخارجية. بالقيام بذلك، تجادل بأن الحكومة الأمريكية يمكن أن تلعب دورًا قياديًا في إعادة بناء البنية العالمية للتعاون الإنمائي إلى بنية "يمكن أن تساعد الدول على الاجتماع كشركاء لحل المشاكل المشتركة" (وزارة الخارجية الأمريكية ووكالة التنمية الدولية الأمريكية 2010: 19). هذا يعني أن الحكومة الأمريكية تسعى إلى إحداث تغيير ملموس في البنية العالمية الحالية للتعاون الإنمائي دون إنكار أسسها بشكل أساسي، والتي تسترشد بها في المقام الأول أعضاء لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. ومع ذلك، فإن مجرد حقيقة أن الولايات المتحدة، أكبر جهة مانحة، تتبع سياسة تنمية وتعاون جديدة يضع ضغطًا على النظام الحالي للتعاون الإنمائي.

تظهر الصين أيضًا طبيعة استراتيجية مماثلة في سياسة مساعداتها الخارجية. مجهزة بمواردها المالية الهائلة، حاولت الصين زيادة مساهمتها في المساعدات الخارجية، بما يتناسب مع وضعها الاقتصادي كثاني أكبر اقتصاد في العالم. إن صعود الصين في التعاون الإنمائي يتناقض بشكل صارخ مع اليابان التي تشهد انحدارًا نسبيًا في القرن الحادي والعشرين. تقدر لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية أن الصين أنفقت 2.85 مليار دولار أمريكي كمساعدات مالية ميسرة في عام 2012. ستحتل الصين المرتبة 13 في قائمة دول لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (قاعدة بيانات OECD CRS). ومع ذلك، نظرًا لأن الصين تتبنى تعريفًا أوسع للمساعدات الخارجية ليشمل القروض الميسرة، وتخفيف عبء الديون، والاستثمار، فإن مبلغ المساعدات الخارجية الصينية يزداد بشكل كبير بموجب هذا التعريف. في ظل هذه الظروف، تقدر إحدى الدراسات أن مبلغ المساعدات الخارجية الصينية وصل بالفعل إلى حوالي 30 مليار دولار أمريكي في عام 2007، مما يدل على أن الصين قد برزت بالفعل كجهة مانحة رئيسية في التعاون الإنمائي (Lum et. al. 2008). بالإضافة إلى ذلك، فإن نطاق المساعدات الخارجية الصينية عالمي حيث تقدم مساعدات خارجية لـ 123 دولة (المكتب الإعلامي لمجلس الدولة 2011). يعكس هذا حقيقة أن الصين تستخدم المساعدات الخارجية لتعميق العلاقات الدبلوماسية وكذلك لتأمين إمدادات الطاقة الخاصة بها. أحد الأمثلة على ذلك هو كيف تركز الصين 45.7 بالمائة من مساعداتها الخارجية على الدول الأفريقية (المكتب الإعلامي لمجلس الدولة 2011).

مثل الولايات المتحدة، تربط الصين المساعدات الخارجية ارتباطًا وثيقًا بمصالحها الوطنية، وتحاول استخدامها لزيادة نفوذها العالمي. على الرغم من الانتقادات المتزايدة لمساعدات الصين الخارجية، إلا أن الصين نجحت إلى حد ما في استخدام المساعدات الخارجية لتعزيز قوتها الناعمة (Kurlantzick 2007). علاوة على ذلك، فإن تعزيز هدف مختلف تمامًا للمساعدات الخارجية عن هدف الجهات المانحة المتقدمة الأخرى، فقد عززت الصين بشكل فعال مكانتها في التعاون الإنمائي (Lum et. al. 2008)... (متابعة)