استراتيجية كوريا للحوكمة المالية الإقليمية والعالمية: من متلقي للقواعد إلى واضع للقواعد؟

ورقة عمل EAI MPDI رقم 3

المؤلف

يونغ ووك لي أستاذ مشارك في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة كوريا، سيول، كوريا. وهو مؤلف ومحرر ومترجم لستة كتب، منها "التحدي الياباني للنظام العالمي النيوليبرالي الأمريكي: الهوية والمعنى والسياسة الخارجية" (مطبعة جامعة ستانفورد، 2008)، و"صعود الصين والتكامل الإقليمي في شرق آسيا: الهيمنة أم المجتمع؟" (روتليدج، 2014). كما ظهرت أعمال لي في مجلات أكاديمية مختلفة، مثلInternational Studies Quarterly، و Review of International Political Economy، و Review of International Studies. وهو حاليًا بصدد الانتهاء من كتاب حول الإقليمية المالية في شرق آسيا. حصل لي على درجة الدكتوراه في العلاقات الدولية من جامعة جنوب كاليفورنيا عام 2003.

مقدمة أولاً

تتكون السياسة الخارجية من عنصرين: الأهداف السياسية والاستراتيجيات. تهدف الأهداف السياسية إلى تحديد الدولة لما يجب الدفاع عنه وتحقيقه في علاقاتها مع الدول الأخرى. الاستراتيجيات هي أدوات للمساعدة في تحقيق أهداف السياسة الخارجية. يعمل تحديد المصالح الوطنية (أو وضع الأهداف السياسية) على ثلاثة مستويات. أولاً، يمكن أن يكون نتاجًا للبيئات الأوسع، التاريخية الكبرى، السياسية والاقتصادية والأمنية، التي تجد الدولة نفسها فيها. ثانيًا، تتشكل المصالح الوطنية أيضًا من خلال السياقات الاستراتيجية، التي تنشأ من بناء الدولة لعلاقاتها الخارجية. أخيرًا وليس آخرًا، يمكن للسياسة الداخلية أن تكون حاسمة أيضًا في قرارات السياسة الخارجية في بعض المناسبات. فيما يتعلق بالأدوات السياسية (الاستراتيجيات)، تشمل هذه القوة المادية، والتفاوض، والتعاون، والإقناع. تتم هذه الآليات في شكل أحادية، وثنائية، ومتعددة الأطراف. بالنسبة للدول التي لا تعتبر قوى عظمى، فإن نطاق اختياراتها السياسية وأدواتها السياسية يمكن أن يكون محدودًا إلى حد ما، حيث تميل إلى أن تكون متلقية للقواعد بدلاً من واضعة للقواعد.

في السياسة الدولية، العلاقات المالية والنقدية هي نواة وعمود فقري للنظام (الأنظمة) الاقتصادي الدولي. على هذا النحو، فهي ساحة للمنافسة والتعاون التي تنطوي على القوة والمصالح والأفكار بين القوى العظمى. من أواخر القرن التاسع عشر إلى أوائل القرن العشرين، كان كل من تحرير رأس المال ومعيار الذهب لا ينفصلان عن هيمنة بريطانيا العظمى. وبالمثل، فإن تأسيس ونهاية نظام بريتون وودز وصعود النيوليبرالية كمبدأ تنظيمي للنظام المالي والنقدي قد تجسد جميعها في إطار المنافسة والتعاون بين القوى العظمى، مثل الولايات المتحدة ومجموعة السبع (كوين 1966؛ كيندلبرجر 1971؛ كراسنر 1982؛ روجي 1983؛ كيوهاين 1984؛ كوكس 1996؛ سترينج 1998؛ إيكنبيري 2001). تشير هذه الأمثلة إلى أن جدلية التغيير والاستمرارية تشكل تاريخ النظام المالي والنقدي الدولي على مدى الخمسين عامًا الماضية. لقد حدث التغيير والاستمرارية من خلال التفاعلات بين السوق والدولة عبر الحدود العالمية والإقليمية والوطنية. هذه التفاعلات تضفي طابعًا مؤسسيًا على ممارسات سلوك الدول، وتعمل على نظام قائم وضده.

الوظيفة الأساسية للمؤسساتية هي عملية وضع القواعد وتحويلها. سياسات المعايير العالمية هي مثال على ذلك. في الوقت نفسه، ترافق القاعدة حاكمًا ومحكومًا (أونوف 1989). تجسد الثالوث لنظام بريتون وودز - صندوق النقد الدولي، والبنك الدولي، ومنظمة التجارة العالمية - العلاقة بين الحاكم والمحكوم من خلال القواعد. واضعو القواعد يحددون الشروط التي تجري بموجبها التفاعلات المستقبلية بين الأعضاء. هم مؤلفو قواعد اللعبة. على النقيض من ذلك، فإن الهدف السياسي الرئيسي لمستلمي القواعد هو تكييف أنفسهم مع النظام (الأنظمة) المالي والنقدي الدولي المتغير. بعبارة أخرى، يعكس التفضيل السياسي للقوى الضعيفة خيارات مقيدة مع القليل من الاستقلالية السياسية أو نطاق ضيق نسبيًا.

بداية القرن الحادي والعشرين تظهر أن العالم قد تغير وكذلك كوريا. النظام الاقتصادي العالمي عند مفترق طرق حاسم للتحول. كوريا، التي كانت في السابق متلقية للقواعد كدولة تلحق بالركب في أفضل الأحوال، تتخذ خطوة مهمة نحو أن تصبح واضعة للقواعد. حقيقة أن كوريا اليوم عضو في مجموعة العشرين، الهيئة الاستشارية للنظام الاقتصادي العالمي التي أنشئت في عام 2009، هي مثال على هذا الانتقال. في تاريخ الاقتصاد العالمي، يمكن الإشارة إلى السنوات العشر القادمة كفترة تغيير تاريخي، تمهد الطريق للتحول الكبير للنظام الاقتصادي العالمي.

الأزمة العالمية لعام 2008 أدت إلى دعوات لإجراء تغييرات في النظام المالي والنقدي على المستويين العالمي والإقليمي. أولاً، هيمنة الدولار تتآكل (هيليناير 2009؛ إيكنغرين 2010). اليورو، الذي تم إنشاؤه على أساس النموذج الاقتصادي النيوليبرالي، يواجه أيضًا تحديات هائلة (ماكنمارا 1998؛ جيلينغهام 2005). حاولت الصين تقليل اعتمادها على الدولار من خلال تعزيز تدويل عملتها، اليوان (لي 2011). علاوة على ذلك، فإن أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأوسط إما شرعت بالفعل أو في طور الدخول في تحالفات نقدية إقليمية. شرق آسيا ليس استثناءً. رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) وكوريا والصين واليابان (آسيان بلس ثري: APT) غالبًا بالتعاون مع بنك التنمية الآسيوي (ADB) يعملون بجدية على إمكانية إنشاء عملة إقليمية. على الرغم من أن طبيعة المناقشة حول هذا المشروع طويلة الأجل، إلا أنها تشير إلى مستوى عدم الرضا الذي تشعر به APT تجاه هيمنة الدولار الحالية. كما يتوقع إيكنغرين (2010)، ربما يقترب زوال نظام الدولار. يتحول الاقتصاد العالمي نحو نظام عملات متعددة أو عملات "بلا قائد" (كوين 2010).

إذا كان النظام النقدي يتعلق بمشكلة أسعار الصرف التي تضمن التشغيل المستقر للعرض والطلب على العملة، اللازمين لحيوية التجارة والاستثمار، فإن النظام المالي، من ناحية أخرى، يهتم بإضفاء الطابع المؤسسي على قواعد تشكيل وتطوير الأسواق المالية حول العالم. غالبًا ما يرتبط صنع النظام المالي بدرجة تحرير رأس المال اللازمة لتعزيز التجارة والاستثمار. لكن الجانب السلبي لتحرير الأسواق المالية هو الأزمات المالية المتكررة في الاقتصاد العالمي. على هذا النحو، فإن ركيزة أخرى للنظام المالي هي إضفاء الطابع المؤسسي على شبكات الأمان المالي لمنع وإدارة الأزمات المالية. لقد تعرض التحرير المالي النيوليبرالي الذي أحدثته العولمة في الثمانينيات لضربة قوية من الأزمة المالية العالمية لعام 2008. لا تزال تداعياتها قائمة اليوم، ولا تزال آثارها محسوسة في أوروبا وأماكن أخرى. تجري مناقشات نشطة حول إنشاء آلية إقليمية للوقاية من الأزمات المالية مثل آلية الاستقرار الأوروبي (ESM) في أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأوسط. تسعى هذه المناطق بنشاط إلى تقليل قابليتها للتأثر والاعتماد على تحركات الأسواق المالية الغربية.

تتبع شرق آسيا أيضًا نفس الاتجاه. تسعى APT بنشاط إلى إنشاء شبكة أمان مالي إقليمية وتطوير الأسواق المالية الإقليمية منذ الأزمة المالية الآسيوية 1997-1998. كما هو مفصل أدناه، تمثل مبادرة شيانغ ماي (ثم مبادرة شيانغ ماي متعددة الأطراف: CMIM) جهد شرق آسيا لإضفاء الطابع المؤسسي على التعاون لشبكة أمان مالي إقليمية. لقد أولت APT اهتمامًا جادًا لفكرة تطوير CMIM بشكل أكبر نحو صندوق نقدي آسيوي (AMF)، النسخة الآسيوية لصندوق النقد الدولي. في هذا السياق، في مايو 2011، أطلقت APT مكتب أبحاث الاقتصاد الكلي لآسيان بلس ثري (AMRO) في سنغافورة. هذه مؤسسة شقيقة لـ CMIM، والغرض المؤسسي منها هو مراقبة وتقديم المشورة بشأن سياسات وأداء الدول الأعضاء في الاقتصاد الكلي كوحدة مراقبة إقليمية. في مايو 2013، وافقت APT بالإجماع على منح AMRO وضع مؤسسة دولية. أصبح AMRO أول مؤسسة مالية في المنطقة تتمتع بوضع مؤسسة دولية. فيما يتعلق بتطوير الأسواق المالية الإقليمية، قدمت APT مبادرة سوق السندات الآسيوية (ABMI) في عام 2002. لتسهيل تطوير سوق السندات الإقليمية، وضعت APT ثلاث خطط تعاون مؤسسية. الأول كان إنشاء مرفق ضمان الائتمان والاستثمار (CGIF) في مايو 2011. الثاني هو إنشاء وسيط تسوية إقليمي (RSI)، والذي يجري العمل عليه حاليًا؛ والثالث هو إطلاق منتدى سوق السندات الآسيوية (ABMF) في عام 2010. يهدف ABMF إلى توحيد القواعد والمعايير المحلية (أو الوطنية) لمعاملات السندات عبر المنطقة.

مع ذلك، هناك ثلاثة مستويات للتغييرات في النظام (الأنظمة) المالي والنقدي الدولي التي تحدد سياقًا هيكليًا للدبلوماسية المالية والنقدية لكوريا. يتعلق المستوى الأول بعمق ودرجة واتجاه التغيير في الإطار المؤسسي النيوليبرالي الحالي، مثل إصلاح صندوق النقد الدولي. الثاني هو مدى ظهور وترسيخ العدد المتزايد من الأنظمة المالية والنقدية الإقليمية (كاتزنشتاين 2005؛ باورز وغورتز 2011). يربط المستوى الثالث بالخصائص العلائقية للنظام المالي والنقدي الذي يتطور على المستويين العالمي والإقليمي. هل سيتطوران بطريقة متكاملة؟ إذا لم يكن الأمر كذلك، فهل سيتطوران بشكل حصري ويتم إضفاء الطابع المؤسسي عليهما بشكل تنافسي ليس فقط عالميًا وإقليميًا، ولكن أيضًا بين المناطق؟

كيف يمكن لكوريا، التي ليست قوة عظمى بأي معنى حقيقي، أن تؤدي بفعالية دور واضع القواعد، الذي يشمل العالم وشرق آسيا في هذه الفترة التحويلية الكبرى؟ بشكل أكثر تحديدًا، كيف يمكن لكوريا تأمين أهداف سياسية مثل استقرار أسعار الصرف، وتطوير الأسواق المالية، والاستقرار المالي دون أن تفقد استقلاليتها السياسية في نفس الوقت؟ هل سيكون هناك أي طريقة لكوريا لفرض تفضيلاتها السياسية على النظام المالي والنقدي العالمي والإقليمي الناشئ؟ في ضوء أزمتي 1997 و 2008 الماليتين اللتين هزتا الاقتصاد الكوري وهددتا بقلبه رأسًا على عقب، لا يمكن المبالغة في تقدير أهمية الدبلوماسية المالية لصناع السياسات الكوريين.

تجادل هذه الورقة بأن تعددية الأطراف، وخاصة تعددية الأطراف التي تربط الديناميكيات الإقليمية والعالمية، يجب أن تكون حجر الزاوية في الدبلوماسية المالية والنقدية الكورية. كونها قوة متوسطة محدودة أكثر بكثير في فرض تفضيلاتها السياسية على الساحة الدولية من القوة العظمى، لا ينبغي لكوريا أن تستخدم تعددية الأطراف كأداة سياسية فحسب. يجب على كوريا أيضًا السعي لتحقيقها كهدف في حد ذاتها، إذا أرادت كوريا أن تكون واضعة للقواعد في النظام (الأنظمة) الاقتصادي الدولي والإقليمي المتغير. على وجه التحديد، يجب أن تكون تعددية الأطراف الكورية استراتيجية مختلطة للربط الإقليمي والعالمي. بهذا نعني أن أفضل طريقة لتعظيم نفوذ كوريا السياسي هي اتباع نهج من خطوتين (غير متعارضين)، في محاولة لممارسة نفوذ عالمي ينبع من ترسيخ تعددية الأطراف الإقليمية. هذه استراتيجية من القاعدة إلى القمة تتدفق من العمليات الإقليمية إلى العالمية. في تطوير وتصميم الترتيبات المالية والنقدية الإقليمية في شرق آسيا، يجب على كوريا بناء الثقة والخبرة المتبادلة في التعاون والتنسيق السياسي مع الصين واليابان. يجب على كوريا أن تلعب بنشاط دور الوسيط النزيه في عمليات وضع القواعد الإقليمية هذه. وبهذه الطريقة، يمكن لكوريا ترسيخ أنماط التعاون بين القوى الإقليمية. ستترجم أنماط التعاون هذه إلى المصدر الإقليمي لنفوذ كوريا العالمي. باختصار، يمكن لكوريا أن تفعل أكثر بكثير في تشكيل النظام (الأنظمة) المالي والنقدي العالمي مما قد تسمح به لها مكانتها كقوة متوسطة من خلال اختيار احتضان شرق آسيا. كما ستوضح هذه الورقة بشكل أكبر، فإن استراتيجية الربط الإقليمي والعالمي تفتح المزيد من الإمكانيات لكوريا لتنفيذ وتطبيق تفضيلاتها السياسية مقارنة بالاستراتيجيات الأخرى. بالطبع، قد يكون هناك حد لمدى ما يمكن أن تصل إليه قوة متوسطة في بدء نهج متعدد الأطراف وتصميم إطار مؤسسي. ومع ذلك، يمكنها الاستفادة بفعالية من الإطار متعدد الأطراف القائم، كما تشير الأدبيات الحالية حول تعددية الأطراف.

تتكون هذه الورقة من الأجزاء التالية. أولاً، تناقش لماذا تعددية الأطراف مفيدة لكوريا، وهي قوة متوسطة في ضوء الأدبيات الحالية. يقدم هذا القسم إطارًا نظريًا للحجة الرئيسية. بعد ذلك، ترسم التطورات في التعاون المالي والنقدي في شرق آسيا، والذي تمثله CMIM، ومجموعة العشرين العالمية. إلى جانب ذلك، يفحص هذا القسم ويقيم الدبلوماسية متعددة الأطراف لكوريا في هذه العمليات. بناءً على المناقشة أعلاه، تختتم هذه الورقة بإعادة النظر في أهمية الاستراتيجيات متعددة الأطراف على الربط الإقليمي والعالمي لكوريا.

ثانياً. تعددية الأطراف ودبلوماسية القوى المتوسطة

1. لماذا تعددية الأطراف؟

تعددية الأطراف هي طريقة تؤدي بها الدولة ممارستها الدبلوماسية جنبًا إلى جنب مع الأحادية والثنائية. بالنسبة لقوة غير عظمى، فإن الأحادية ليست شيئًا يمكنها عمليًا متابعته أو تفضيله، طالما أن الأحادية تصاحبها درجة كبيرة من القوة القسرية. على هذا النحو، ينتهي الأمر بقوة غير عظمى بخيارين: الثنائية أو تعددية الأطراف. ومع ذلك، للأسباب التالية، تميل تعددية الأطراف، وليس الثنائية، إلى العمل بشكل أفضل لمثل هؤلاء الفاعلين. تفحص هذه الورقة مزايا تعددية الأطراف نظريًا أولاً، وعمليًا ثانيًا - في ضوء دبلوماسية القوة المتوسطة لكوريا.

تعددية الأطراف نفسها تجلب العديد من الفوائد للقوى غير العظمى مثل كوريا. أولاً وقبل كل شيء، تمكن تعددية الأطراف القائمة على الإجماع، على عكس الأشكال الأخرى من العمليات السياسية، من سماع صوت الدول غير المهيمنة في عملية صنع القرار. بالطبع، ليس صحيحًا دائمًا أن القرارات السياسية النهائية توزع فوائد متكافئة على جميع الدول المشاركة. علاوة على ذلك، قد تكون تعددية الأطراف أيضًا واجهة للسياسات المهيمنة، كما يجادل الواقعيون (كراسنر 1985؛ ميرشايمر 1995؛ غريكو 1999)... (تابع)