دور القدرة الحكومية ومدخلات المواطنين في إدارة الكوارث

سلسلة أوراق عمل برنامج زمالة معهد شرق آسيا رقم 40

المؤلف

دانيال ب. ألدريتش هو أستاذ مشارك وباحث جامعي في جامعة بوردو، وخلال العام الدراسي 2012-2013، كان أستاذاً باحثاً بمنحة فولبرايت في جامعة طوكيو. كان زميلاً في الجمعية الأمريكية لتقدم العلوم في الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية خلال العام الدراسي 2011-2012. وقد شغل منصب باحث زائر في كلية الحقوق بجامعة طوكيو في اليابان، وباحث متقدم في برنامج العلاقات الأمريكية اليابانية بجامعة هارفارد، وباحث زائر في المركز الأمريكي للعلوم السياسية في باريس، فرنسا، وأستاذ زائر في معهد تاتا لإدارة الكوارث في مومباي، الهند.

تشمل اهتماماته البحثية التعافي بعد الكوارث، وتحديد مواقع المرافق المثيرة للجدل، والتفاعل بين المجتمع المدني والدولة، وتنشئة النساء والرجال من خلال التجربة. وقد نوقشت أعماله في نيويورك تايمز، وسي إن إن، والمركز الإعلامي لوزارة الخارجية، والمجلس الوطني للأبحاث الآسيوية، وما إلى ذلك. في مايو 2011، اختارته صحيفة Purdue Exponent ضمن "أفضل 5 أساتذة أثروا في الأحداث الدولية والوطنية". وفي يوليو 2012، تم اختيار مقال الرأي الخاص به في نيويورك تايمز حول التعافي من الكوارث كواحد من أفضل خمس مقالات في مجلة Atlantic Wire.

كتاب دانيال الأول، "Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West" (معارك المواقع: المرافق المثيرة للانقسام والمجتمع المدني في اليابان والغرب)، نُشر بواسطة مطبعة جامعة كورنيل في عام 2008 وأعيد نشره (كطبعة ورقية ثانية) في مايو 2010 وتمت ترجمته إلى اليابانية بواسطة ناشري Sekaishisosha. وقد تمت مراجعة الكتاب في أكثر من 18 مجلة وعلى العديد من المدونات. وقد ذكرته مجلات French Nonfiction وGreenfieldoptimist وJapan Focus أيضًا.

كتابه الثاني "Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery" (بناء القدرة على الصمود: رأس المال الاجتماعي في التعافي من الكوارث) نُشر في صيف عام 2012 بواسطة مطبعة جامعة شيكاغو. تشمل المنشورات الإضافية حول التعافي من الكوارث "المجتمع المدني القوي كسيف ذي حدين: تحديد مواقع المقطورات في نيو أورلينز بعد كاترينا" مع كيفن كروك في مجلة Political Research Quarterly، و"البنية التحتية الاجتماعية، وليس المادية: الدور الحاسم للمجتمع المدني بعد زلزال طوكيو عام 1923" في مجلة Disasters (فازت هذه الورقة بجائزة أفضل ورقة من قسم السياسات العامة)، و"إصلاح التعافي: رأس المال الاجتماعي في المرونة بعد الأزمات" في مجلة The Journal of Homeland Security، و"منفصلون ولكن غير متساوين: توزيع المساعدات بعد التسونامي في جنوب الهند" في مجلة Social Science Quarterly، و"قوة الشعب: دور رأس المال الاجتماعي في التعافي من زلزال كوبي عام 1995" في مجلة Natural Hazards، و"الآثار الخارجية لرأس المال الاجتماعي القوي: التعافي بعد التسونامي في جنوب شرق الهند" في مجلة Journal of Civil Society، ومراجعة لعدة كتب حول الكوارث في مجلة Perspectives on Politics.

ملخص

لا تزال الكوارث بجميع أنواعها من بين أكثر المخاطر احتمالاً التي سيواجهها السكان في جميع أنحاء العالم. تستمر تكاليف الكوارث من حيث المعاناة والنتائج الاقتصادية في الدول النامية والمتقدمة في الارتفاع. لا يزال الكثير من التركيز على السياسات يركز على تدابير زيادة الاستعدادات والإصلاحات للبنية التحتية المادية. في المقابل، قليل من الأبحاث سعت إلى تسليط الضوء على الطرق التي تتفاعل بها الخصائص المجتمعية والخاصة بالدولة - مثل القدرة الحكومية ومستويات الثقة المجتمعية - في بيئات ما بعد الكوارث. باستخدام أربع دراسات حالة نوعية، تؤكد هذه الورقة على الدور الذي تلعبه الحكومة والمجتمع المدني في حالات الأزمات والحاجة إلى فهم أفضل للتفاعل بين الأعراف والثقة والمؤسسات السياسية. وتجلب النتائج آثارًا سياسية مهمة لصناع القرار، والمساعدة الإنمائية الدولية، والمواطنين على حد سواء.

مقدمة

لا تزال الكوارث الأخيرة - مثل الكارثة المركبة 3/11 في توهوكو باليابان، وزلزال عام 2011 في كرايستشيرش بنيوزيلندا، وزلزال عام 2013 في سيتشوان بالصين - تؤكد على المشكلة الواسعة الانتشار المتمثلة في التعرض للكوارث. بغض النظر عن مستويات التصنيع والتنمية، تواجه الدول تحديات جسيمة في الاستعداد للكوارث مثل الزلازل، والتسونامي، والأعاصير، والانهيارات الطينية، وغيرها من الكوارث والاستجابة لها. مع تقدمنا في القرن الحادي والعشرين، ستزيد الأزمات التي تثيرها الأنظمة التكنولوجية المعقدة المتفاعلة مع الطبيعة - مثل محطات الطاقة النووية التي فقدت أنظمة تبريد متعددة بسبب صدمات خارجية - من تحدي قدرات القادة المنتخبين. كما هو الحال في تسرب النفط من منصة ديب ووتر هورايزون التابعة لشركة بي بي قبالة ساحل الخليج في الولايات المتحدة والانفجارات الهيدروجينية، وذوبان الوقود، وتسرب المواد المشعة في مفاعلات فوكوشيما دايتشي في أوكوما وفوتابا باليابان، فإن "المشاكل المعقدة" للتخفيف من آثار الكوارث وإدارتها تستمر في التوسع. هذه التحديات تمثل مشاكل معقدة بسبب طبيعتها غير المنظمة، والشاملة، والمستمرة؛ أي أنها تنطوي على آثار مضاعفة معقدة، ولديها أصحاب مصلحة متعددون، ولا يمكن حلها "بشكل نهائي" (انظر Weber و Khademian 2008 و Head 2008 للحصول على نظرة عامة على هذا النوع من تحديات السياسة).

يوضح الشكل 1 (أدناه) العدد المتزايد للكوارث الطبيعية خلال القرنين العشرين والحادي والعشرين. لاحظ على وجه الخصوص كيف ظل عدد الكوارث المسجلة للنصف الأول تقريبًا من القرن العشرين ثابتًا، عند أقل من 30 كارثة سنويًا. ومع ذلك، مع الاتجاهات العالمية لمكاسب التنمية وزيادة السكان والتحضر خلال فترة ما بعد الحرب العالمية الثانية، ارتفع عدد الكوارث السنوية بشكل كبير ليصل إلى أكثر من 370 كارثة سنويًا بحلول أوائل القرن الحادي والعشرين. في حين أن عدد الوفيات لكل كارثة قد انخفض بالفعل، إلا أن الأضرار التي لحقت بالممتلكات، وتكاليف الفرص الضائعة، والعواقب الاقتصادية لهذا الارتفاع قد أثرت على الدول في جميع أنحاء العالم. جادل باحثون بأنه في عام 2011، بلغت التكاليف الإجمالية للكوارث الطبيعية في جميع أنحاء العالم أكثر من 380 مليار دولار أمريكي (Mysiak et al 2012)، وهذه التكاليف المالية منفصلة عن حوالي 60 ألف حالة وفاة سنويًا تحدث بشكل أساسي في الدول النامية بسبب انهيار المباني بعد الزلازل (Kenny 2012). وقدّر باحثون أيضًا أن الكوارث واسعة النطاق، مثل زلزال كوبي عام 1995 في منطقة كانساي باليابان، أدت إلى خفض دخل الأسر بنسبة 15 بالمائة لفترات تصل إلى 15 عامًا بعد الحدث (DuPont and Noy 2012).

الشكل 1. العدد المتزايد للكوارث الطبيعية على مدى القرن الماضي

■ ملاحظة: البيانات من EM-DAT

لا يزال الكثير من العمل السياسي على المستوى الوطني والدولي يركز على البنية التحتية المادية والاستعداد المادي للكوارث. تؤكد الإرشادات للسكان المعرضين للخطر على الاستعداد الفردي للطعام والماء والاستجابات قصيرة الأجل مثل وضع أكياس الرمل في الممتلكات المعرضة للخطر. تستمر معايير الهندسة للمنازل والمباني الشاهقة في التشديد، وسعى المخططون في العديد من الديمقراطيات المتقدمة إلى نقل السكان بعيدًا عن المجتمعات المعرضة للخطر. على سبيل المثال، يقع المركز الحضري المكتظ بالسكان في ويلينغتون - عاصمة نيوزيلندا - فوق العديد من الصدوع النشطة، ونتيجة لذلك، قرر صناع القرار في السبعينيات تشديد قوانين البناء بشكل كبير. نظرًا لأن العديد من المباني في المدينة قد اكتمل بناؤها في أواخر القرن التاسع عشر وأوائل القرن العشرين، فإن إعداد المنطقة الحضرية بأكملها للزلازل المستقبلية تطلب هدم المباني القديمة وتقوية المباني المتبقية من خلال تقنيات بناء مثل مخمدات الرصاص والمحامل المطاطية (زيارة ميدانية إلى ويلينغتون نيوزيلندا أبريل 2013). يواصل مهندسو الكيوي فحص حوالي 4000 مبنى عام وتجاري في المدينة وأصدروا مئات إشعارات "القسم 124" التي تتطلب من المالكين تقوية المباني المعرضة للزلازل أو هدمها خلال فترة زمنية محددة (انظر http://quake.howison.co.nz/ للتفاصيل). مثال آخر على العمل الموجه نحو البنية التحتية المادية للتخفيف من آثار الكوارث يأتي من الاستجابات السياسية لزلزال كرايستشيرش عامي 2010 و 2011 اللذين بدآ في سبتمبر 2010 واستمر حتى زلزال 22 فبراير 2011 الذي أسفر عن مقتل 185 شخصًا. تسبب انهيار المباني المكتبية متعددة الطوابق في كرايستشيرش في أكبر عدد من الوفيات، وعملت الحكومة المركزية من خلال منظمات جديدة مثل هيئة التعافي من زلزال كانتربري (CERA) لتصنيف المنطقة الوسطى "منطقة حمراء". وبذلك، قامت CERA بإغلاق المنطقة من الإشغال حتى يمكن هدم المباني التجارية والسكنية غير المستقرة وإكمال المباني الجديدة.

أدت العديد من الكوارث إلى تركيز مماثل على السياسات المتعلقة بالبيئة المبنية من قبل صناع القرار في جميع أنحاء العالم. بعد تسونامي المحيط الهندي في 26 ديسمبر 2004 الذي أسفر عن مقتل ما يقرب من ربع مليون شخص في جميع أنحاء جنوب شرق آسيا، أمرت الحكومة الهندية جميع السكان الساحليين بالابتعاد 5 كيلومترات عن الماء. بالنسبة للعديد من الصيادين، منعهم هذا البعد من ممارسة سبل عيشهم بفعالية في البحر، وتجاهلوا الأمر، مفضلين البقاء في منازلهم المعرضة للخطر. وبالمثل، في توهوكو باليابان، تواصل الحكومة المركزية تمويل استجابات مزدوجة للكارثة المركبة 3/11. نظرًا لأن العديد من المجتمعات منقسمة بشأن خطط النقل المحتملة التي تتضمن قطع الجبال المحلية ونقل المنازل الحالية إلى أرض مرتفعة تم إنشاؤها حديثًا، فقد مولت طوكيو كلاً من إنشاء جدران بحرية جديدة ونقل المنازل... (يتبع)