مسؤولية الحماية (R2P) في حالات الطوارئ الإنسانية: من ليبيا إلى كوريا الشمالية؟

ورقة عمل مبادرة أمن آسيا التابعة لمعهد شرق آسيا رقم 22

المؤلف

شين-وا لي أستاذة في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة كوريا. حصلت البروفيسورة لي على درجة البكالوريوس في اللغة والأدب الإنجليزي من جامعة إيوا للنساء، ودرجة الدكتوراه في الحكومة والسياسة (العلاقات الدولية) من جامعة ماريلاند في كوليدج، وشغلت منصب زميل ما بعد الدكتوراه في مركز الشؤون الدولية بجامعة هارفارد. شغلت منصب باحثة في معهد إلمن للعلاقات الدولية بجامعة كوريا، ومستشارة خاصة للأمم المتحدة، وشاركت في "التحقيق المستقل في رواندا" الذي عينه الأمين العام للأمم المتحدة كوفي عنان، ومستشارة رئيسة لمجموعة رؤية شرق آسيا، ومنسقة كورية للجنة الثلاثية، وأستاذة زائرة في معهد الدراسات الدفاعية والاستراتيجية بجامعة نانيانغ بسنغافورة، وممثلة كورية لمنتدى قادة المستقبل لكوريا والصين واليابان، وباحثة زائرة في برنامج دراسات شرق آسيا بجامعة برينستون، وأستاذة زائرة بدوام كامل في كلية الشؤون الدولية والعامة بجامعة كولومبيا، وزميلة مقيمة للشؤون السياسية في البعثة الدائمة لجمهورية كوريا لدى الأمم المتحدة. وهي الآن عضو في هيئة تحرير مجلة دراسات شرق آسيا، ومديرة أبحاث في معهد إلمن للعلاقات الدولية بجامعة كوريا، وعضو في مجلس التعاون الأمني في آسيا والمحيط الهادئ، وعضو في اللجنة الثلاثية، وعضو في المجلس الأكاديمي لنظام الأمم المتحدة ولجنته التنفيذية، ورئيسة قسم مركز الأبحاث الآسيوية في مشروع معهد شرق آسيا الإنساني (HK) بجامعة كوريا. تشمل منشوراتها الإنجليزية الأخيرة "الفكر الاستراتيجي الكوري الجنوبي تجاه آسيا" (2008)، "الأطر الأخلاقية والمعيارية والتعليمية لتعزيز الأمن البشري في شرق آسيا" (2004)، و"البيئة مهمة: الصراعات واللاجئون والعلاقات الدولية" (2001).

مقدمة أولاً

شهد نهاية القرن العشرين تغيراً في طبيعة النزاعات المسلحة. حلت الحروب الداخلية العنيفة، أو "الحروب الجديدة" (كالدر 1999؛ 2007)، محل الحروب الكبرى بين الدول، حيث كان الغالبية العظمى من الضحايا من المدنيين. ومع تزايد انتشار النزاعات الداخلية والأزمات الإنسانية الناتجة عنها على مدى العقدين الماضيين، أدرك المجتمع الدولي بشكل متزايد أهمية الوساطة أو التدخل الدولي لمنع الأزمات والاستجابة لها. كانت بعثات حفظ السلام والبعثات الإنسانية التابعة للأمم المتحدة الأداة الرئيسية للتعامل مع هذه المشاكل، حيث طغت حقوق الإنسان والمسؤولية الدولية تجاه المدنيين على الانتهاكات المحتملة لسيادة الدولة.

ومع ذلك، أثار التدخل الدولي، لا سيما التدخلات التي تنطوي على عمل عسكري، مخاوف لدى بعض الدول القلقة بشأن التعديات المحتملة على سيادة الدولة. وبما أن قضية حقوق الإنسان تعتبر عادة جزءًا من الشؤون القانونية الداخلية للدولة، فإن التدخل الخارجي على أساس انتهاكات حقوق الإنسان يُنظر إليه على أنه انتهاك غير مبرر للسيادة (لي 2004).

ونتيجة لذلك، لا يزال المجتمع الدولي متردداً فيما إذا كان ينبغي النظر إلى قضايا حقوق الإنسان والقضايا الإنسانية كمشاكل أمنية. في المقابل، تم تعريف قضايا مثل التدهور البيئي والاقتصادي، وانتشار الأمراض الوبائية، على أنها قضايا أمنية بسهولة نسبية. وبغض النظر عن ذلك، يبدو أن هناك اتجاهاً لا رجعة فيه داخل الأمم المتحدة وبين الجهات الفاعلة الدولية الأخرى للبحث عن معايير وقواعد حماية جديدة وتبريرها بعد مشاهدة الإخفاقات الواضحة في منع الفظائع الجماعية والإبادة الجماعية في رواندا والبوسنة ودارفور. لمعالجة قضايا سيادة الدولة وحقوق الإنسان الفردية في وقت واحد، هناك حاجة ماسة إلى تغيير في الإطار المعياري. تم تطوير مفهوم مسؤولية الحماية (R2P) مع هذه الضرورة للبحث عن معيار دولي جديد ومبادئ توجيهية للسياسة حول متى وكيف يجب على المجتمع الدولي التدخل من أجل حماية الإنسان. بعد أن أثار العمل العسكري الذي قادته منظمة حلف شمال الأطلسي (الناتو) في كوسوفو عام 1999 لأغراض إنسانية مخاوف جدية بشأن قانونية وشرعية التدخل الإنساني، حظي تقرير اللجنة الدولية المعنية بالتدخل وسيادة الدولة (ICISS) حول مسؤولية الحماية (R2P) باهتمام عالمي وأجج نقاشًا دوليًا.

إن مسؤولية الحماية (R2P) هي معيار أو مجموعة من المبادئ التي تعيد تعريف السيادة على أنها مسؤولية بدلاً من كونها امتيازًا أو وسيلة للسيطرة. وتنص على أن الدولة مسؤولة عن حماية سكانها، وإذا كانت الحكومة الوطنية غير قادرة أو غير راغبة في الوفاء بمسؤوليتها في حماية شعبها، فإن المجتمع الدولي يتحمل مسؤولية ثانوية لحمايتهم بالقوة، إذا لزم الأمر، من "جرائم مسؤولية الحماية الأربع"، وهي الإبادة الجماعية والتطهير العرقي وجرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية (ICISS 2001). تم تبني مبادئ مسؤولية الحماية بالإجماع من قبل رؤساء الدول والحكومات في الاجتماع الرفيع المستوى للقمة العالمية للدورة الستين للجمعية العامة للأمم المتحدة في سبتمبر 2005، وتم اعتماد قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة (A/RES/63/308) بشأن تنفيذ مسؤولية الحماية في سبتمبر 2009.

ومع ذلك، من الصعب جدًا تحويل المفهوم إلى سياسة، حتى لو تم قبوله بالإجماع. في الأصل، أوصى تقرير اللجنة الدولية المعنية بالتدخل وسيادة الدولة بأن يشمل نطاق مسؤولية الحماية حالات انهيار الدولة والكوارث الطبيعية أو البيئية الساحقة (ICISS 2001)، ولكن تم تضييق نطاقها لاحقًا لتشمل جرائم مسؤولية الحماية الأربع. وكان الهدف من ذلك منع الاستخدام التعسفي لمفهوم مسؤولية الحماية لتبرير التدخل الدولي غير المحدود. ومع ذلك، فقد أثار ذلك جدلاً كبيرًا خلال التدخل العسكري الذي وافق عليه مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة في ليبيا عام 2011، وهو تدخل استند إلى مسؤولية الحماية. علاوة على ذلك، أدى هذا التعريف المحدود لمسؤولية الحماية إلى نقاشات حول كيفية الاستجابة بفعالية لحالات مثل كوريا الشمالية، التي تواجه أزمات معقدة حيث يؤدي مزيج من الكوارث الطبيعية والكوارث التي من صنع الإنسان إلى تفاقم معاناة السكان.

تمامًا كما هو الحال في التدخل الإنساني، تواجه مسؤولية الحماية العديد من المعضلات: ما مدى خطورة حالات الطوارئ الإنسانية التي تستدعي التدخل الدولي؟ كيف يمكن لجرائم مسؤولية الحماية المحددة بدقة أن تستوعب معاناة السكان في الأزمات الإنسانية المعقدة؟ متى يجب على مجلس الأمن الموافقة على المشاركة العسكرية الخارجية كعمل مبرر ومتى لا ينبغي له ذلك؟ ما الذي يولد المزيد من الخطر، التدخل بالقوة أم البقاء متفرجًا على الأزمة الإنسانية داخل دولة ما؟ ما هي الأسس المعيارية والقانونية التي يمكن أن توفرها مسؤولية الحماية للمشاركة الخارجية؟ لماذا تعد عقيدة مسؤولية الحماية أكثر من مجرد تدخل إنساني، وهل يمكن لمسؤولية الحماية التغلب على أوجه القصور في التدخل الإنساني؟ لماذا احتجنا إلى التدخل في ليبيا بينما لم نفعل ذلك في سوريا حيث كان الوضع متشابهًا إلى حد كبير مع ليبيا من حيث ضرورة حماية المدنيين؟ هل من الممكن للمجتمع الدولي أن يختار التدخل العسكري في كوريا الشمالية على أساس مبادئ مسؤولية الحماية إذا حدثت أزمة كما حدث في ليبيا؟

على طول خط هذه الاستفسارات، تستعرض ورقة العمل هذه أولاً الاستجابات الدولية للأزمات المعقدة، مع التركيز بشكل خاص على عمليات حفظ السلام متعددة الأبعاد التابعة للأمم المتحدة والتدخل الإنساني. ثانيًا، سيتم مناقشة تطور مفهوم مسؤولية الحماية (R2P) والنقاشات المتعلقة به، يليها القيود والخلافات المتعلقة بمفاهيم وممارسات مسؤولية الحماية. ثالثًا، سيتم فحص إمكانية تطبيق مسؤولية الحماية على كل من جرائم مسؤولية الحماية المعتمدة دوليًا وجرائم "غير مسؤولية الحماية" مع عدد من دراسات الحالة: كمبوديا ودارفور وكينيا وساحل العاج وليبيا وسوريا كجرائم محددة بمسؤولية الحماية؛ وميانمار والصومال وزيمبابوي كحالات غير مسؤولة الحماية. من خلال دراسات الحالة هذه، يمكننا تقييم إمكانية وصلاحية توسيع نطاق مسؤولية الحماية وإيجاد الآثار العملية لحالة كوريا الشمالية. يبدو للأسف أنه من غير المرجح أن تطبق الدول الأعضاء في الأمم المتحدة مسؤولية الحماية على كوريا الشمالية، ليس فقط في وضعها الحالي، ولكن حتى لو واجه شعب البلاد وضعًا مثل ليبيا وسوريا، لأن الصين وروسيا، وكلاهما عضو دائم في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، سيعترضون على أي تدخل عسكري ضد كوريا الشمالية.

باختصار، الافتراض الأولي لهذه الورقة هو أنه بالنظر إلى صعوبة تحويل مسؤولية الحماية من أقوال إلى أفعال، فمن العملي الحد من نطاق مسؤولية الحماية ليشمل أربع جرائم. ومع ذلك، فإن مسؤولية الحماية المحددة بدقة تحد أيضًا من قدرتها على منع الأزمات الإنسانية المعقدة أو حمايتها أو الاستجابة لها، حتى بالنسبة لحالات مثل كوريا الشمالية، حيث تعد انتهاكات حقوق الإنسان والتحديات الإنسانية من بين أشد الانتهاكات والتحديات في العالم. لذلك، من المفيد في نهاية المطاف استكشاف طرق لتوسيع نطاق مسؤولية الحماية بطريقة لا تقوض قابليتها للتطبيق في العالم الحقيقي.

ثانياً. التدخل الدولي في الأزمات المعقدة

1. صعود الأزمات الإنسانية المعقدة

تكرس الأمم المتحدة لاحترام السلامة الإقليمية والسيادة السياسية لدولها الأعضاء، فضلاً عن ضمان السلام من خلال التعاون الدولي والأمن الجماعي. تصور مؤسسو المنظمة دورها الحيوي في منع النزاعات بين الدول. وكان يُعتقد أن الدفاع ضد العدوان الخارجي سيضمن بدوره الأمن الشخصي للمواطنين داخل الدول المعنية.

ومع ذلك، فإن غالبية النزاعات المسلحة اليوم تنبع من حروب أهلية وصراعات مجتمعية داخل دولة واحدة معترف بها، بدلاً من الحروب بين الدول. من بين ما مجموعه 29 نزاعًا مسلحًا كبيرًا على مدى العقد الماضي 2001-2010، لم تكن هناك سوى حالتين بين الدول، وكانت الحالات الـ 27 المتبقية داخلية (SIPRI Yearbook 2011). وقد استندت هذه النزاعات الداخلية، التي أصبحت أكثر انتشارًا منذ نهاية الحرب الباردة، إلى اختلافات عرقية ومجتمعية ودينية داخل الدولة، وغالبًا ما أصبحت مستعصية عندما تلعب عوامل مثل الصراع على السلطة السياسية، والقضايا الإقليمية، والموارد الاقتصادية الأساسية دورًا.

غالبًا ما تم تعريف الأزمات الأكثر خطورة التي نشأت في خضم النزاعات الداخلية أو فشل الدولة على أسس إنسانية. وفقًا لمكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية (OCHA)، تقترن النزاعات المسلحة اليوم بـ "الاستهداف النشط والمتعمد للمدنيين، بما في ذلك العاملون في المجال الإنساني، وانتهاكات حقوق الإنسان على نطاق واسع، واستخدام الاغتصاب وجرائم العنف الجنسي الأخرى كأسلحة حرب وحشية، لا سيما ضد النساء والأطفال، والنزوح القسري". ويعد حرمان المدنيين من الوصول إلى الضروريات الأساسية، مثل الغذاء والماء والمأوى، والوصول الإنساني الدولي المحدود إلى مناطق الأزمات من الأسباب الرئيسية للمعاناة الإنسانية على نطاق واسع، ناهيك عن حالات التطهير العرقي أو الإبادة الجماعية التي تمثل أسوأ أشكال الأزمات الإنسانية في مناطق النزاع (لي 2004)... (يتبع)