ما علاقة القانون بذلك؟ التنافس بين المعايير القانونية والسياسية والاجتماعية في توليد وتسوية نزاعات الأراضي الريفية

سلسلة أوراق عمل برنامج زمالة معهد شرق آسيا رقم 25



المؤلف

سوزان ويتينغ (دكتوراه، ميشيغان؛ بكالوريوس، ييل) أستاذة مشاركة في العلوم السياسية وأستاذة مشاركة مساعدة في القانون والدراسات الدولية بجامعة واشنطن في سياتل. تتخصص في السياسة الصينية والمقارنة، مع تركيز خاص على الاقتصاد السياسي للتنمية.

نُشر كتابها الأول، "السلطة والثروة في ريف الصين: الاقتصاد السياسي للتغيير المؤسسي"، بواسطة مطبعة جامعة كامبريدج في عام 2001. وقد ساهمت بفصول ومقالات حول حقوق الملكية، والإصلاح المالي، والحوكمة، وإنفاذ العقود، وتسوية المنازعات في العديد من المنشورات. أجرت أبحاثًا مكثفة في الصين وساهمت في دراسات حول الحوكمة والإصلاح المالي والمنظمات غير الحكومية تحت إشراف البنك الدولي، وبنك التنمية الآسيوي، ومؤسسة فورد على التوالي. وهي تشارك، بالتعاون مع زملاء في كلية الحقوق، في مشروع حول الوصول إلى العدالة وتقديم المساعدة القانونية في ريف الصين. تشمل اهتمامات البروفيسورة ويتينغ البحثية الحالية حقوق الملكية في الأراضي، ودور المحاكم في التحول الاقتصادي، فضلاً عن سياسات الإصلاح المالي في الاقتصادات الانتقالية. من بين مقرراتها الدراسية، تدرس السياسة المقارنة، والسياسة الصينية، وطرق البحث النوعي، والقانون والتنمية والانتقال، وهو مقرر دراسي يُقدم بشكل مشترك في قسم العلوم السياسية، وكلية جاكسون للدراسات الدولية، وبرنامج القانون والمجتمعات والعدالة.



قُدمت هذه الورقة إلى "برنامج زمالة معهد شرق آسيا حول السلام والحوكمة والتنمية في شرق آسيا" بدعم من مؤسسة هنري لوس ومقرها نيويورك. جميع الأوراق متاحة فقط من خلال قاعدة البيانات عبر الإنترنت.

مقدمة

هل للقانون الرسمي أهمية في تحديد من يسيطر على حقوق الأراضي؟ حقوق الملكية في الأراضي هي أصل ذو قيمة متزايدة في ريف الصين. في تأكيد حقوقهم والدفاع عنها، يملك سكان الريف، من حيث المبدأ، اللجوء إلى مجموعة جديدة من التشريعات "الحامية للحقوق" ونظام متطور بسرعة من المحاكم (فو 2009). ومع ذلك، توجد مصادر متنافسة للسلطة الشبيهة بالقانون في هذا المجال، وهي الحزب الشيوعي المحلي والدولة والقرية شبه المستقلة. يمكن تصور هذا الواقع على أنه وضع تعددية قانونية، مع التعايش بين أشكال متعددة من التنظيم/اللوائح الرسمية وغير الرسمية. تجد هذه الدراسة أن التفاعل بين هذه الأشكال المختلفة من السلطة الشبيهة بالقانون على حقوق الأراضي للمزارعين الصينيين ينتج عنه نتيجتان هامتان. أولاً، تحد هذه التعددية القانونية من تأثير قانون الدولة الرسمي المتجسد في قانون إدارة الأراضي، وقانون التعاقد الريفي، وقانون الملكية. ثانيًا، تعمل حالة التعددية القانونية على تحويل الصراع على حقوق الأراضي بعيدًا عن الدولة نفسها، مما يحمي الدولة من التحديات لسلطتها ونفوذها.

تركز الورقة على نزاعات الاستيلاء على الأراضي التي تستولي فيها الدولة على الأراضي الصالحة للزراعة لتحويلها إلى عقارات أو تطوير صناعي. حدد يو جيان رونغ مؤخرًا هذه النزاعات الريفية على الأراضي على أنها "المشكلة المحورية في ريف الصين (يو 2009)". في الواقع، دفعت التوترات بشأن الأراضي الريفية قضية حقوق الأراضي إلى قمة الأجندة السياسية للحزب الشيوعي الصيني والدولة. في عام 2007، أطلقت الحكومة المركزية حملة وطنية لإنهاء انتهاكات حقوق التعاقد على الأراضي. وكانت وثائق سابقة للحكومة المركزية قد أعربت بالفعل عن قلقها بشأن العدد المتزايد من "الحوادث الجماعية المتعلقة بالأراضي المتعاقد عليها". وتتردد المخاوف بشأن عدم الاستقرار الناجم عن نزاعات الأراضي وصولاً إلى مستوى المقاطعة.

في سياق الاستيلاء على الأراضي، يسعى الحزب الشيوعي المحلي والدولة - وهو مصدر للسلطة الشبيهة بالقانون - إلى توليد إيجارات كبيرة (في شكل رسوم نقل الأراضي) من التطوير غير الزراعي للأراضي الصالحة للزراعة، وغالبًا ما يكون ذلك مع تجاهل قانون الدولة الرسمي ومع ذلك تتسامح معه الدولة. تسعى لجنة/جمعية القرية - وهي مصدر آخر للسلطة الشبيهة بالقانون - إلى الحد من الأهلية للحصول على تعويض مالي عن الأراضي المستولى عليها والحد من الأهلية لإعادة تخصيص أراضي القرية المتبقية لمجموعة مختارة من الداخلين المعرفين بالتقاليد القروية.

يحدد قانون الدولة الرسمي - وهو مصدر ثالث للسلطة الشبيهة بالقانون - مجموعة أخرى من المبادئ/المعايير للاستيلاء على الأراضي، بما في ذلك معايير استخدام الأراضي وتعويض الأراضي. الدولة، في كثير من الحالات، تتجنب التحدي القانوني المباشر. وفي الوقت نفسه، يعتمد الحزب الشيوعي المحلي والدولة على رسوم نقل الأراضي المرتفعة للوفاء بالولايات الحكومية التي تعاني من نقص التمويل، ويستفيد بعض القرويين بشكل غير متناسب في تخصيص الأراضي والتعويضات. على الرغم من أن القرويين يلجأون إلى المحاكم المحلية للانتصاف في نزاعات الاستيلاء على الأراضي، فإن معظم حالات التقاضي هي قضايا مدنية تعكس نزاعات حول من هو المؤهل للحصول على الأرض والتعويض بدلاً من قضايا إدارية تتحدى قانونية الاستيلاء نفسه أو تتحدى مستوى التعويض الإجمالي للقرية. ما هو على المحك هو معايير وتقاليد القرية، حيث يتقاتل القرويون على توزيع فطيرة الأراضي والتعويضات بدلاً من حجمها. علاوة على ذلك، تسمح الدولة بهذه المعركة حول التوزيع من خلال الاعتراف الضمني بمعايير القرية التقليدية، حتى عندما تتعارض مع قانون الدولة الرسمي. كما يكتب يو جيان رونغ (2009) عن المزارعين الريفيين، "السمة الأبرز لأنشطة الدفاع عن الحقوق هي أنها معارك حول المصالح المالية وليست معارك حول السلطة. بعبارة أبسط، الأمر كله يتعلق بالمال... إنهم يريدون المال فقط. إنهم لا يريدون قوتك السياسية، ولا يريدون منصبك الرسمي." كما أبرز مزارع تم إجراء مقابلة معه لهذه الدراسة، "يريد الجميع أرضًا ذات جودة أعلى، ويأمل الجميع في الحصول على المزيد من الأراضي، ولكن في القرية هناك الكثير من الناس وقليل من الأراضي؛ لذلك، تنشأ الصراعات (مقابلة المؤلف)."

الأسس النظرية

نظريًا، تعد التعددية القانونية عدسة مفيدة للنظر من خلالها إلى التفاعل الديناميكي للنظم القانونية المتعددة (ميري 1988؛ مكعب 1994؛ جالانتر 1983). تحدد ميري (1988)، في مراجعتها التي غالبًا ما يُستشهد بها للتعددية القانونية، نوعين من التحليل القانوني المتعدد - أحدهما يعكس تجربة الحكم الاستعماري على المجتمعات "التقليدية"، والآخر يحدد مصادر متعددة للسلطة الشبيهة بالقانون داخل الأنظمة الرأسمالية المتقدمة. "النظام القانوني متعدد الأوجه... ليس فقط قانون الدولة الرسمي متاهة من التقاليد القانونية المتنوعة وغير المحددة والمتناقضة غالبًا، بل بالإضافة إلى ذلك، تتنافس العديد من تقاليد القانون "الأصلية" المستقلة نسبيًا على السيادة داخل الثقافات الفرعية والمجالات المؤسسية العديدة للمجتمع (جالانتر 1983 ب، كما ورد في مكعب)." يقترح ليو سيدا (2006، 79) أن تجربة الأنظمة ما بعد الاشتراكية تشكل نوعًا جديدًا ومتميزًا حيث "يتعايش المؤسسات القانونية الغربية، والنظام السياسي/الاقتصادي الاشتراكي، والثقافة التقليدية المحلية يقدم أنماطًا جديدة من التفاعلات بين [كذا] مصادر متعددة للقانون." علاوة على ذلك، يدعو إلى مزيد من الدراسات حول "التفاعلات بين قانون الدولة والأنظمة الاجتماعية والقانونية المحلية في البيئات الاجتماعية على المستوى الجزئي (ليو 2006، 79)." يحدد تشانغ جينغ (2003) بالمثل معايير متنافسة في السياق المحدد لنزاعات استخدام الأراضي الريفية في الصين: الأسر والقرى والحكومات المحلية كلها تدعم مبادئ مختلفة، كل منها يدعي الوضع القانوني. في رأيها، تتدهور مثل هذه النزاعات إلى صراعات على السلطة والمصلحة، ونتيجة لذلك، لا يوجد معيار قانوني واحد يمكن تحديده يتم بموجبه حل هذه النزاعات باستمرار. تتوافق وجهة نظرها مع دراسات التعددية القانونية، التي تجد أن النظم القانونية المتعددة غالبًا ما تحد من فعالية قانون الدولة الرسمي. في رأي تشو سولي (2000)، الصين غير مستعدة مؤسسيًا ومهنيًا للتنفيذ الكامل لقانون الدولة الرسمي في القاعدة الشعبية للمجتمع الريفي. بدلاً من ذلك، يدعو إلى الاعتماد على المعايير التقليدية التي لا يدعمها قضاة مدربون مهنيًا بل قضاة متجذرون بعمق في المجتمعات المحلية. في المقابل، يعتبر هي وييفانغ أن مقترحات تشو ترقى إلى التخلي عن مشروع بناء قانون الدولة الرسمي برمته.

بالإضافة إلى الحد من قانون الدولة الرسمي، قد تعزز حالات التعددية القانونية - بشكل مفاجئ - سلطة النظام نفسه بدلاً من حقوق المجموعات المكونة له. كما يشير هنري (1985، 306)، فإن بعض النظم القانونية المتعددة "تخدم لتعزيز الترتيبات الاجتماعية القائمة والحفاظ على استقرار الدولة بدلاً من إعادة تخصيص السلطة بين المجموعات." وبالمثل، عند تحليل سياق العولمة، يسلط جاد بارزيلاي (2008) الضوء على مكانة السلطة السياسية في سياقات التعددية القانونية. يكشف "الانفصال المتخيل بين قانون الدولة والنظم القانونية غير الحكومية، ويحلل سبب الحفاظ على سلطة الدولة وكيف تستراتيجية التعددية القانونية (بارزيلاي 2008، 399)." يتوافق هذا المنظور مع فكرة من الأدبيات المؤسسية بأن المؤسسات التكميلية التي تجسد المعايير التكميلية ضرورية لتحقيق "سيادة القانون" متماسكة وفعالة (هاغارد).

المنهجية

تعتمد هذه الورقة على تصميم بحث متعدد الأساليب، بما في ذلك المسح والمقابلات والأبحاث الوثائقية. يعتمد المسح، الذي أجري في عام 2007، على عينة (تتناسب احتماليًا مع الحجم) من 638 أسرة تم سحبها من ست قرى في كل من ثلاث بلدات في كل من مقاطعتين في مقاطعة بوسط الصين. يقيس المسح مدى ونوع نزاعات الأراضي، بالإضافة إلى أنواع الإجراءات التي اتخذها المتنازعون ودوافع اتخاذ (أو عدم اتخاذ) الإجراءات. كما يقيس السمات الاجتماعية والاقتصادية والسياسية للأسر والمستجيبين الأفراد. وأخيرًا، يقيس المعرفة القانونية للمستجيب الفردي، ورأس ماله الاجتماعي؛ والمواقف تجاه القانون، والعدالة الموضوعية، والجنس، ومواقف أخرى. تعتمد المقاطعات المدروسة، حيث القطن محصول رئيسي، على الزراعة بنسبة 30-40٪ من الناتج المحلي الإجمالي وتستضيف سكانًا يبلغ عددهم 600-700 ألف نسمة مسجلين (الجدول 1). أفادت 14٪ من الأسر في العينة عن نزاع واحد أو أكثر من نزاعات الأراضي المعرفة ذاتيًا خلال السنوات العشر السابقة (الجدول 2). يلتقط المسح أنواعًا متعددة من نزاعات الأراضي، والتي تم تلخيصها في أربع فئات في الجدول 2: التعويض عن الاستيلاء على الأراضي، وإعادة تخصيص حيازة الأراضي، والأراضي المهجورة أو المحولة، والنزاعات الحدودية/نزاعات أخرى. تركز هذه الورقة على النزاعات المتعلقة بالتعويض عن الاستيلاء على الأراضي، والتي تمثل ما يقرب من الثلث (29٪) من الإجمالي. تطور الورقة إحدى المقاطعتين المشمولتين بالمسح كدراسة حالة لتوضيح الديناميكيات بين مصادر متعددة للسلطة الشبيهة بالقانون على الأراضي... (تابع)