نجاح مرئي وفشل غير مرئي في الإصلاح ما بعد الأزمة في كوريا: التفاعل بين المعايير العالمية والوكلاء والخصوصية المحلية

ملخص

كان الإصلاح في كوريا ما بعد الأزمة أحد أكثر الإصلاحات تنفيذاً بشكل شامل وحاسم. على الرغم من الانبهار بالتحول المذهل خلال فترة زمنية قصيرة، يتساءل الكثيرون الآن عما تغير حقًا في الاقتصاد. يأتي القلق جنبًا إلى جنب مع الاعتراف بكل من فوائد وتكلفة الإصلاح. فبينما جلب الإصلاح الشركات الكورية إلى حالة عمل أكثر استقرارًا وربحية، يعاني الاقتصاد الآن من ضعف الاستثمار وبطء النمو وارتفاع البطالة. تقترح هذه الدراسة بالتالي النظر إلى الحالة الكورية على أنها "نجاح مرئي وفشل غير مرئي"، بناءً على النتائج التالية.

أولاً، يميل الإصلاح إلى تحقيق بعض النجاحات الاسمية من حيث سن قوانين جديدة وأهداف قابلة للقياس الكمي (مثل نسبة الدين إلى حقوق الملكية؛ إدخال مديرين خارجيين في مجلس الإدارة؛ بيع البنوك للأجانب)، وفي المجال الذي تكون فيه تضارب المصالح أقل حدة (فتح أسواق رأس المال والاندماج والاستحواذ للأجانب). في المقابل، يميل الإصلاح إلى عدم تحقيق نجاح كبير في تغيير الأعراف المؤسسية والعادات والمعتقدات فعليًا، مثل تعزيز الشفافية في الإدارة أو الثقة في علاقات العمل.

ثانياً، تضمنّت عملية الإصلاح توترًا بين المعايير العالمية والخصوصية المحلية، والتي أصبحت مصادر للنتائج المختلطة. بعض عناصر المعايير العالمية لا تتناسب جيدًا مع الخصوصية المحلية لكوريا. تتم مناقشة الأمثلة في حوكمة الشركات وإصلاح علاقات العمل.

ثالثاً، أدت سياسات المصالح في مرحلة التنفيذ، بالإضافة إلى التعقيدات الناجمة عن التحول الديمقراطي والعولمة، إلى إضعاف قدرة الدولة (أو ائتلاف الإصلاح) وفعالية التنفيذ وبالتالي النتائج المشوهة للإصلاح. فبينما تتطلب العولمة مرونة متزايدة، تواجه الإدارة الكورية الآن قوة أكبر من العمال بعد التحول الديمقراطي. النتيجة ليست سوق عمل مرن بالكامل ولكنه مجزأ، مقسم بين العمال الأساسيين المنظمين نقابياً والعمال المحيطيين غير المنظمين، وبين من يتمتعون بحماية مفرطة ومن يعانون من نقص الحماية.

رابعاً، من المهم وجود نظام فعال للمفاوضات التشريعية ضروري للأطراف المتنازعة للتفاوض. فقط من خلال هذه الآلية المؤسسية، يمكن لسياسات المصالح أن تؤدي إلى بعض توافق الإصلاح. حاولت كوريا إصلاح نظامها المالي وإجراء تحرير مالي كبير في أوائل التسعينيات، لكنها فشلت جزئيًا وتشوهت جزئيًا، مما مهد الطريق للأزمة المالية في عام 1997. كانت الأسباب ترجع إلى الافتقار إلى توافق إصلاح واضح، وبدونه من المرجح أن يفشل الإصلاح أو لا ينجح.

في الحالة الكورية، وصل توافق حقيقي وقوي للإصلاح فقط بعد أزمة عام 1997 حيث أقنعت الأزمة المجتمع بالحاجة إلى الإصلاح. ومع ذلك، نظرًا لأنه كان شخصية سياسية خارجية، افتقر الرئيس كيم داي جونغ إلى فريق عمل وقرر جعل الحرس القديم (البيروقراطيين النخبة) من رجاله من خلال تكليفهم بمناصب رئيسية للإصلاح. أعادت الأزمة الدولة إلى الواجهة وأعادت استقلاليتها إلى المقدمة بينما بقيت البنوك والنقابات العمالية وتكتلات تشايبول في الخلف.

خامساً، يتعلق أحد مصادر صعوبة التنفيذ في الإصلاح بالتكاملات المؤسسية، ونحن بحاجة إلى اتخاذ تسلسل مناسب في الإصلاحات. يبدو أن أحد التسلسلات المنطقية الممكنة هو الانتقال من إصلاح البنوك، وحوكمة الشركات، وعلاقات العمل، ثم إلى إعادة هيكلة الأعمال أخيرًا.

الآن، السؤال الناشئ هو ما إذا كانت استجابتنا (مخطط الإصلاح) صحيحة. حاولت كوريا ما بعد الأزمة أن تكون أكثر توجهاً نحو السوق أو النموذج الأنجلوسكسوني ولكن دون الاهتمام بالنمو والقدرة التنافسية. فبينما خفضت الشركات الآن نسب ديونها، فإنها لا تقترض للاستثمار. قضية المخطط الخاطئ أو الصحيح تؤكد الحاجة إلى تحديد هدف الإصلاح بشكل صحيح. لا ينبغي أن تكون أهداف الإصلاح مجرد حركة نحو اقتصاد موجه نحو السوق بل نحو اقتصاد موجه نحو النمو / أو اقتصاد موجه نحو السوق وداعم للنمو.

المؤلفون

كيون لي، قسم الاقتصاد، جامعة سول الوطنية

          مدير، مركز اللحاق الاقتصادي لمعهد شرق آسيا

بيونغ كوك كيم، قسم العلوم السياسية، الجامعة الكورية

           رئيس، معهد شرق آسيا

تشونغ إتش. لي، قسم الاقتصاد، جامعة هاواي في مانوا

جاي ريول يي، قسم علم الاجتماع، جامعة سول الوطنية

تم إنجاز هذه الورقة كجزء من مشروع البحث العالمي لشبكة التنمية العالمية (GDN) حول "فهم الإصلاح". تم تقديم نسخة سابقة من هذه الورقة في اجتماع شبكة التنمية العالمية لعام 2003 الذي عقد في نوفمبر 2003 في نيودلهي، الهند. وقد استفادت من ثلاث جولات من التعليقات التفصيلية من منسقي المشروع، خوسيه فانيللي وغاري ماكماهون، ومن مشاركين آخرين في الندوة.

كانت كوريا، التي اشتهرت ذات يوم بنموها الاقتصادي السريع الذي أطلق عليه معجزة شرق آسيا، عرضة للخزي لكونها واحدة من الاقتصادات التي ضربتها الأزمة. ومع ذلك، أظهر الاقتصاد الكوري أيضًا أحد أسرع الانتعاشات وأقواها منذ عام 1999. فبينما يعزو البعض هذا الانتعاش إلى تحقيق الإصلاح، لا يزال آخرون يتحدون هذا الرأي ويلاحظون أن الكثير لم يتغير فعليًا.

نعتبر كوريا بلدًا فريدًا جدًا شهد، في فترة زمنية قصيرة جدًا، "كل شيء" من المعجزة إلى الأزمة، وانتعاشًا مذهلاً. على وجه الخصوص، تثير الحالة الكورية قضيتين مهمتين. القضية الأولى هي كيفية ربط نظام النجاح القديم بالأزمة الأخيرة. بعبارة أخرى، أعادت الأزمة المالية لعام 1997 إلى السطح النقاش القديم حول دور السوق مقابل الدولة في التنمية الاقتصادية. على جانب واحد، هناك وجهة النظر السوقية التي تجد أن تدخل الدولة في الأسواق المالية (أي الإفراط في التنظيم من قبل الحكومة و/أو رأسمالية المحسوبية) هو سبب الأزمة (Summers 1998, World Bank 1998). على الجانب الآخر، هناك وجهة النظر الإحصائية التي تلوم التحرير المتهور للأسواق المالية المستوحى من النيوليبرالية على الأزمة (Chang 1998, Crotty and Lee 2002, Singh 2002). مؤخرًا، أصدر البنك الدولي مجلدًا بعنوان "إعادة التفكير في معجزة شرق آسيا" (Stiglitz and Yusuf 2001).

بينما تم استيعاب هذا السؤال الأول في الأدبيات، فإن القضية الناشئة الآن هي كيفية تفسير إصلاح ما بعد الأزمة والانتعاش السريع. ونحن نرى بالفعل بعض الدراسات (Coe and Kim 2002, Hooley and Yoo 2002). ولكن، هذه الدراسات لا تتعمق في مسألة ما إذا كان نظام النمو الكوري قد تغير حقًا، وما إذا كان الإصلاح المؤسسي يمكن أن يتم بهذه السرعة والشمولية، وما إذا كان الانتعاش يرجع حقًا إلى الإصلاح.

إن فحص كيفية إصلاح الأنظمة الاقتصادية في كوريا يقدم دراسة حالة نموذجية لعملية ونتائج الإصلاح الذي يهدف إلى إدخال المعايير العالمية ولكنه مشروط بالسياسة الاقتصادية الأولية للبلد وظروفه الأولية. ستدرس هذه الدراسة الدور الذي لعبته مجموعات المصالح المختلفة (الوكلاء) في الإصلاح وكيف قيدت الظروف الأولية عمليته وأداء النظام الذي نشأ عن تلك العملية. على وجه التحديد، ستدرس الدراسة الدور الذي لعبته تكتلات تشايبول، والبيروقراطيون، والضغوط الخارجية، والأفكار السائدة حول الإصلاح والتحرير التي تروج لها الأوساط الأكاديمية. وبذلك، سيكشف التحليل عن الأسباب الدافعة لمبادرات الإصلاح وسيحدد العوامل المسؤولة عن جزء النجاح والفشل في إصلاحات كوريا.

يمكن تقسيم تاريخ الإصلاح في كوريا إلى الفترات الثلاث التالية: (1) 1961-1979 عندما حكم الجنرال (ثم الرئيس) بارك تشونغ هي البلاد بفعالية، بدءًا من عملية التصنيع والنمو الاقتصادي السريع، (2) 1980-1997 عندما قامت الحكومة بعدد من الإصلاحات في محاولة لإنشاء اقتصاد سوق ليبرالي، و (3) السنوات منذ الأزمة الاقتصادية 1997-1998 عندما تم إجراء إصلاحات تحت رعاية صندوق النقد الدولي.

خلال الفترة الأولى، اتبعت كوريا استراتيجية تنمية بقيادة الدولة وضعت الحكومة في موقع قيادي في تخصيص الموارد. سيطرت على تخصيص الائتمان، وبالتالي وجهت تخصيص الموارد وانضباط الشركات الكبيرة لمتابعة الأهداف التنموية. كما حافظت على سياسة قمعية تجاه العمال، وبالتالي أبقت على معدل الأجور قريبًا من السعر الظلي للعمال. بدأت الفترة الثانية في عام 1980 عندما بدأ الجنرال تشون دو هوان رئاسته (1980-1987) بعد اغتيال الرئيس بارك في العام السابق. حاولت الحكومات الجديدة تحولًا نموذجيًا في الاقتصاد السياسي من التنموية التي تقودها الدولة إلى اقتصاد أكثر توجهاً نحو السوق بناءً على طلب الاقتصاديين الإصلاحيين الليبراليين. ومع ذلك، لم يكن هذا يعني أن الإصلاحات اتبعت بالضرورة وصفات النموذج الجديد: المسار الذي اتخذته الإصلاحات الفعلية كان مليئًا بالمنعطفات حيث كان مقيدًا بالظروف الأولية، بما في ذلك الإرث المؤسسي، وتعرض لضغوط من مجموعات المصالح المختلفة. الأزمة الاقتصادية لعام 1997-1998 هي نتيجة لإصلاحات سيئة التخطيط وسيئة التنفيذ في السنوات السابقة، وبالتالي، فإن فهم الإصلاحات التي تم إجراؤها منذ الأزمة يتطلب فهمنا للإصلاحات التي تم إجراؤها خلال الفترة 1980-1997.

في التحرير المالي، نجد أن تأثير تكتلات تشايبول والسلوك الاستراتيجي للبيروقراطيين أثر و/أو تلاعب بمخطط الإصلاح وتنفيذه، كما تنبأت به أطروحة التمكين الاقتصادي المقترحة في Morck, Wolfenzon, and Yeung (2004). في إعادة هيكلة الشركات، نجد أن الظروف الأولية مثل أسواق العمل المجزأة، وارتفاع العلاوة لأصحاب السيطرة على الشركة، وما إلى ذلك، أثرت على مسار إعادة هيكلة الشركات، وبالتالي لم يتم تحقيق المخطط الأنجلوسكسوني القياسي بشكله النقي، و/أو لم يعمل كما هو متوقع في الأصل. هذا يتفق مع حجة Rodrick, Subramanian, and Trebbi (2004) بأن الترتيبات المؤسسية المرغوبة لها عنصر كبير من خصوصية السياق الناشئة عن الاختلافات في المسارات التاريخية.

كما تم تحليله في Fanelli (2003)، يمكن معالجة الأسئلة المتعلقة بالإصلاح من حيث ما يلي. أولاً، لماذا تمكنت بعض البلدان من إجراء الإصلاح بينما لم تتمكن بلدان أخرى؟ ثانيًا، ما هي العوامل التي مكنت بعض البلدان من تنفيذ برنامج الإصلاح بنجاح بينما فشل البرنامج في بلدان أخرى؟ ثالثًا، لماذا كانت بعض الإصلاحات أكثر نجاحًا في تحقيق النتائج المتوقعة من غيرها؟

في محاولتنا للإجابة على هذه الأسئلة، نستخدم نهج "السرد التحليلي" الذي يجمع بين البحث التاريخي والتحليل النظري (مثل Bates et al. 1998, 2000). إنه تاريخي من حيث أننا نصف ونفحص بالتسلسل الزمني المؤسسات والتغييرات التي طرأت عليها في كوريا منذ أوائل الستينيات، وهو تحليلي من حيث أننا نحلل عملية الإصلاح بإطار صريح لديناميكيات الإصلاح والفرضيات السببية المرتبطة بها المقدمة في القسم 2.

كما سيظهر بقية التقرير، كانت كوريا ناجحة نسبيًا في تنفيذ السياسات والإصلاحات المؤسسية. ومع ذلك، يبقى أن نرى ما إذا كان هذا النجاح قد خدم البلاد جيدًا من خلال وضع الاقتصاد على مسار نمو مستدام، حيث أن المؤسسات الجديدة، خاصة عندما تكون مؤسسات غريبة مثل ما يسمى بالمعايير العالمية، لا تعمل بالضرورة بشكل متناغم مع المؤسسات المحلية المحددة. أي أن الإصلاح المؤسسي الناجح - الناجح ليس فقط في تغيير المؤسسات ولكن في تحقيق أهدافه النهائية - ليس مجرد مسألة زرع مؤسسة من مجتمع آخر: يجب أن يساهم في جعل البلاد تحقق نموًا اقتصاديًا مستدامًا.

يناقش القسم التالي إطارًا نظريًا للتحليل ويستخلص الفرضيات الرئيسية الأربع. القسم الثالث يتعلق بالإصلاح في حقبة ما قبل الأزمة. تلعب حقبة ما قبل الأزمة أيضًا دور الظروف الأولية للإصلاح ما بعد الأزمة، لأن إصلاح ما بعد الأزمة يبدأ عندما توقف إصلاح ما قبل الأزمة. يقدم القسم الرابع وصفًا لإجراءات إصلاح ما بعد الأزمة ونتائجها. سيتم مناقشة الإصلاح من حيث الجوانب الشاملة والسياسية والاقتصاد الكلي، بالإضافة إلى الإصلاحات المالية والشركاتية والعمالية. القسم الخامس هو الجزء الرئيسي الذي يقدم سردًا تحليليًا لإصلاح ما بعد الأزمة بالإضافة إلى التحقق من الفرضيات من خلال دراسات الحالة. يقدم القسم الأخير ملخصًا للنتائج الرئيسية للدراسة وتأملًا حول الوضع الحالي للاقتصاد الكوري بعد 7 سنوات من الإصلاح...(تابع)