استراتيجية كوريا للحوكمة المالية الإقليمية والعالمية: من متلقي للقواعد إلى واضع لها؟

ورقة عمل EAI MPDI رقم 3

المؤلف

يونغ ووك لي أستاذ مشارك في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة كوريا، سيول، كوريا. وهو مؤلف ومحرر ومترجم لستة كتب، منها "التحدي الياباني للنظام العالمي النيوليبرالي الأمريكي: الهوية والمعنى والسياسة الخارجية" (مطبعة جامعة ستانفورد، 2008)، و"صعود الصين والتكامل الإقليمي في شرق آسيا: هيمنة أم مجتمع؟" (روتليدج، 2014). كما ظهرت أعمال لي في مجلات أكاديمية مختلفة، مثلInternational Studies Quarterly، و Review of International Political Economy، و Review of International Studies. وهو يعمل حاليًا على الانتهاء من كتاب حول الإقليمية المالية في شرق آسيا. حصل لي على درجة الدكتوراه في العلاقات الدولية من جامعة جنوب كاليفورنيا عام 2003.

مقدمة

تتكون السياسة الخارجية من عنصرين: الأهداف السياسية والاستراتيجيات. تتضمن الأهداف السياسية تحديد الدولة لما يجب الدفاع عنه وتحقيقه في علاقاتها مع الدول الأخرى. الاستراتيجيات هي أدوات للمساعدة في تحقيق الأهداف السياسية. يعمل تحديد المصالح الوطنية (أو وضع الأهداف السياسية) على ثلاثة مستويات. أولاً، يمكن أن يكون نتاجًا للبيئات الأوسع، التاريخية الكبرى، السياسية، الاقتصادية، والأمنية، التي تجد الدولة نفسها فيها. ثانيًا، تتشكل المصالح الوطنية أيضًا من خلال السياقات الاستراتيجية، التي تنشأ من بناء الدولة لعلاقاتها الخارجية. وأخيرًا وليس آخراً، يمكن للسياسة الداخلية أن تكون حاسمة في قرارات السياسة الخارجية في بعض المناسبات. من حيث الأدوات السياسية (الاستراتيجيات)، تشمل هذه القوة المادية، والمفاوضات، والتعاون، والإقناع. تتم هذه الآليات في شكل أحادية، وثنائية، ومتعددة الأطراف. بالنسبة للدول التي لا تعتبر قوى عظمى، فإن نطاق اختياراتها السياسية وأدواتها السياسية يمكن أن يكون محدودًا، حيث تميل إلى أن تكون متلقية للقواعد بدلاً من واضعة لها.

في السياسة الدولية، تعد العلاقات المالية والنقدية نواة وعمودًا فقريًا للنظام (الأنظمة) الاقتصادي الدولي. على هذا النحو، فهي ساحة للمنافسة والتعاون التي تنطوي على القوة والمصالح والأفكار بين القوى العظمى. من أواخر القرن التاسع عشر إلى أوائل القرن العشرين، كان تحرير رأس المال ومعيار الذهب لا ينفصلان عن هيمنة بريطانيا العظمى. وبالمثل، فإن إنشاء وزوال نظام بريتون وودز وصعود النيوليبرالية كمبدأ تنظيمي للنظام المالي والنقدي قد تجسد جميعها في إطار المنافسة والتعاون بين القوى العظمى، مثل الولايات المتحدة ومجموعة السبع (كوين 1966؛ كيندلبرغر 1971؛ كراسنر 1982؛ روجي 1983؛ كوهان 1984؛ كوكس 1996؛ سترينج 1998؛ إيكنبيري 2001). تشير هذه الأمثلة إلى أن جدلية التغيير والاستمرارية تشكل تاريخ النظام المالي والنقدي الدولي على مدى الخمسين عامًا الماضية. حدث التغيير والاستمرارية من خلال التفاعلات بين السوق والدولة عبر الحدود العالمية والإقليمية والوطنية. هذه التفاعلات تضفي طابعًا مؤسسيًا على ممارسات سلوك الدول، وتعمل على نظام قائم وضده.

الوظيفة الأساسية للمؤسسية هي عملية وضع القواعد وتحويلها. سياسات المعايير العالمية هي مثال على ذلك. في الوقت نفسه، ترافق القاعدة حاكمًا ومحكومًا (أونوف 1989). تمثل ثالوث نظام بريتون وودز - صندوق النقد الدولي، والبنك الدولي، ومنظمة التجارة العالمية (WTO) - العلاقة بين الحاكم والمحكوم من خلال القواعد. واضعو القواعد يحددون الشروط التي تجري بها التفاعلات المستقبلية بين الأعضاء. هم مؤلفو قواعد اللعبة. على النقيض من ذلك، فإن الهدف السياسي الرئيسي لمتلقي القواعد هو تكييف أنفسهم مع النظام (الأنظمة) المالي والنقدي الدولي المتغير. بعبارة أخرى، يعكس التفضيل السياسي للقوى الضعيفة خيارات مقيدة مع القليل من الاستقلالية السياسية أو نطاق ضيق نسبيًا منها.

بداية القرن الحادي والعشرين تظهر أن العالم قد تغير وكذلك كوريا. النظام الاقتصادي العالمي عند مفترق طرق حاسم للتحول. كوريا، التي كانت في السابق متلقية للقواعد كدولة تلحق بالركب في أفضل الأحوال، تتخذ خطوة مهمة نحو أن تكون واضعة للقواعد المحتملة. حقيقة أن كوريا اليوم عضو في مجموعة العشرين، وهي هيئة استشارية للنظام الاقتصادي العالمي تم إنشاؤها في عام 2009، هي مثال واحد على هذا الانتقال. في تاريخ الاقتصاد العالمي، يمكن الإشارة إلى السنوات العشر القادمة كفترة تغيير تاريخي، تمهد الطريق للتحول الكبير للنظام الاقتصادي العالمي.

تؤدي الأزمة العالمية لعام 2008 إلى دعوات لإجراء تغييرات في النظام المالي والنقدي على المستويين العالمي والإقليمي. أولاً، تتآكل هيمنة الدولار (هيليناير 2009؛ إيكنغرين 2010). اليورو، الذي تم إنشاؤه على أساس النموذج الاقتصادي النيوليبرالي، يواجه أيضًا تحديات هائلة (ماكنمارا 1998؛ جيلينغهام 2005). حاولت الصين تقليل اعتمادها على الدولار من خلال تعزيز تدويل عملتها، اليوان (لي 2011). علاوة على ذلك، بدأت أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأوسط بالفعل أو هي في طور الدخول في تحالفات نقدية إقليمية. شرق آسيا ليس استثناءً. رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) وكوريا والصين واليابان (آسيان بلس ثري: APT) غالبًا بالتعاون مع بنك التنمية الآسيوي (ADB) تعمل بجدية على إمكانية إنشاء عملة إقليمية. على الرغم من أن طبيعة المناقشة حول هذا المشروع طويلة الأجل، إلا أنها تشير إلى مستوى عدم الرضا الذي تشعر به APT تجاه هيمنة الدولار الحالية. كما يتوقع إيكنغرين (2010)، ربما يقترب زوال نظام الدولار. يتحول الاقتصاد العالمي نحو نظام عملات متعددة أو "بدون قائد" (كوين 2010).

إذا كان النظام النقدي يتعلق بمشكلة أسعار الصرف التي تضمن التشغيل المستقر للعرض والطلب على العملة، وهو أمر ضروري لحيوية التجارة والاستثمار، فإن النظام المالي، من ناحية أخرى، يهتم بإضفاء الطابع المؤسسي على قواعد تشكيل وتطوير الأسواق المالية حول العالم. غالبًا ما يرتبط صنع النظام المالي بدرجة تحرير رأس المال المطلوبة لتعزيز التجارة والاستثمار. لكن الجانب السلبي لتحرير الأسواق المالية هو الأزمات المالية المتكررة في الاقتصاد العالمي. على هذا النحو، فإن ركيزة أخرى للنظام المالي هي إضفاء الطابع المؤسسي على شبكات الأمان المالي لمنع وإدارة الأزمات المالية. تعرض التحرير المالي النيوليبرالي الذي أحدثته العولمة في الثمانينيات لضربة قوية من الأزمة المالية العالمية لعام 2008. لا تزال تداعياتها قائمة حتى اليوم، ولا تزال آثارها محسوسة في أوروبا وأماكن أخرى. تجري مناقشات نشطة حول إنشاء آلية إقليمية للوقاية من الأزمات المالية مثل آلية الاستقرار الأوروبي (ESM) في أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأوسط. تسعى هذه المناطق بنشاط إلى تقليل ضعفها واعتمادها على تحركات الأسواق المالية الغربية.

تتبع شرق آسيا أيضًا نفس الاتجاه. تسعى APT بنشاط إلى إنشاء شبكة أمان مالي إقليمية وتطوير الأسواق المالية الإقليمية منذ الأزمة المالية الآسيوية لعام 1997-1998. كما هو مفصل أدناه، تمثل مبادرة شيانغ ماي (وبعدها مبادرة شيانغ ماي المتعددة الأطراف: CMIM) جهد شرق آسيا لإضفاء الطابع المؤسسي على التعاون لشبكة أمان مالي إقليمية. نظرت APT بجدية في فكرة تطوير CMIM بشكل أكبر نحو صندوق نقدي آسيوي (AMF)، وهو النسخة الآسيوية لصندوق النقد الدولي. في هذا السياق، في مايو 2011، أطلقت APT مكتب أبحاث الاقتصاد الكلي لآسيان بلس ثري (AMRO) في سنغافورة. هذه مؤسسة شقيقة لـ CMIM، والغرض المؤسسي منها هو مراقبة وتقديم المشورة بشأن السياسات والأداء الاقتصادي الكلي للدول الأعضاء كوحدة مراقبة إقليمية. في مايو 2013، وافقت APT بالإجماع على منح AMRO وضع المؤسسة الدولية. أصبح AMRO أول مؤسسة مالية في المنطقة تتمتع بوضع المؤسسة الدولية. فيما يتعلق بتطوير الأسواق المالية الإقليمية، قدمت APT مبادرة سوق السندات الآسيوية (ABMI) في عام 2002. لتسهيل تطوير سوق السندات الإقليمية، قامت APT بثلاثة برامج تعاون مؤسسية. الأول كان إنشاء مرفق ضمان الائتمان والاستثمار (CGIF) في مايو 2011. الثاني هو إنشاء وسيط تسوية إقليمي (RSI)، والذي قيد التنفيذ حاليًا؛ والثالث هو إطلاق منتدى سوق السندات الآسيوية (ABMF) في عام 2010. يهدف ABMF إلى توحيد القواعد والمعايير المحلية (أو الوطنية) لمعاملات السندات عبر المنطقة.

مع ذلك، هناك ثلاثة مستويات للنظام (الأنظمة) المالي والنقدي الدولي المتغير (المتغيرة) التي ترسم سياقًا هيكليًا للدبلوماسية المالية والنقدية لكوريا. يتعلق المستوى الأول بعمق ودرجة واتجاه التغيير في الإطار المؤسسي النيوليبرالي الحالي، مثل إصلاح صندوق النقد الدولي. الثاني هو مدى ظهور وترسيخ العدد المتزايد من الأنظمة المالية والنقدية الإقليمية (كاتزينشتاين 2005؛ باورز وجورتز 2011). يربط المستوى الثالث بالخصائص العلائقية للنظام المالي والنقدي الذي يتطور على المستويين العالمي والإقليمي. هل سيتطوران بطريقة متكاملة؟ إذا لم يكن الأمر كذلك، فهل سيتطوران بشكل حصري ويتم إضفاء الطابع المؤسسي عليهما بشكل تنافسي ليس فقط عالميًا وإقليميًا، ولكن أيضًا بين الأقاليم؟

كيف يمكن لكوريا، التي ليست قوة عظمى بأي معنى حقيقي، أن تؤدي بفعالية دور واضع القواعد، الذي يشمل العالم وشرق آسيا في هذه الفترة التحويلية الكبرى؟ بشكل أكثر تحديدًا، كيف يمكن لكوريا تأمين أهداف سياسية مثل استقرار أسعار الصرف، وتطوير الأسواق المالية، والاستقرار المالي دون أن تفقد استقلاليتها السياسية في نفس الوقت؟ هل سيكون هناك أي طريقة لكوريا لإسقاط تفضيلاتها السياسية على النظام المالي والنقدي العالمي والإقليمي الناشئ؟ في ضوء أزمتي 1997 و2008 الماليتين اللتين هزتا الاقتصاد الكوري وهددتا بقلبه رأسًا على عقب تمامًا، لا يمكن المبالغة في تقدير أهمية الدبلوماسية المالية لصناع السياسات الكوريين.

تجادل هذه الورقة بأن تعددية الأطراف، وخاصة تعددية الأطراف التي تربط الديناميكيات الإقليمية والعالمية، يجب أن تكون حجر الزاوية في الدبلوماسية المالية والنقدية الكورية. كونها قوة متوسطة محدودة أكثر بكثير في إسقاط تفضيلاتها السياسية على الساحة الدولية من القوة العظمى، لا ينبغي لكوريا أن تستخدم تعددية الأطراف كأداة سياسية فحسب. بل يجب أن تسعى إليها كهدف في حد ذاتها، إذا أرادت كوريا أن تكون واضعة للقواعد في النظام (الأنظمة) الاقتصادي الدولي والإقليمي المتغير. على وجه التحديد، يجب أن تكون تعددية الأطراف الكورية استراتيجية مختلطة للربط الإقليمي والعالمي. بهذا، فإنها تعني أن أفضل طريقة لتعظيم نفوذ كوريا السياسي هي اتباع نهج من خطوتين (غير متعارضين حصريًا)، في محاولة لممارسة نفوذ عالمي ينبع من ترسيخ تعددية الأطراف الإقليمية. هذه استراتيجية تصاعدية تتدفق من العمليات الإقليمية إلى العالمية. في تطوير وتصميم الترتيبات المالية والنقدية الإقليمية في شرق آسيا، يجب على كوريا بناء الثقة والخبرة المتبادلة في التعاون والتنسيق السياسي مع الصين واليابان. يجب على كوريا أن تلعب بنشاط دور الوسيط النزيه في عمليات وضع القواعد الإقليمية هذه. وبذلك، يمكن لكوريا ترسيخ أنماط التعاون بين القوى الإقليمية. ستترجم أنماط التعاون هذه إلى المصدر الإقليمي لنفوذ كوريا العالمي. باختصار، يمكن لكوريا أن تفعل الكثير في تشكيل النظام (الأنظمة) المالي والنقدي العالمي أكثر مما يسمح به وضعها كقوة متوسطة من خلال اختيار احتضان شرق آسيا. كما ستوضح هذه الورقة بشكل أكبر، فإن استراتيجية الربط الإقليمي والعالمي تفتح المزيد من الإمكانيات لكوريا لتنفيذ وتطبيق تفضيلاتها السياسية مقارنة بالاستراتيجيات الأخرى. بالطبع، قد يكون هناك حد لمدى ما يمكن أن تصل إليه قوة متوسطة في بدء نهج متعدد الأطراف وتصميم إطار مؤسسي. ومع ذلك، يمكنها الاستفادة بفعالية من الإطار متعدد الأطراف القائم بالفعل، كما تشير الأدبيات الحالية حول تعددية الأطراف.

تتكون هذه الورقة من الأقسام التالية. أولاً، تناقش لماذا تعددية الأطراف مفيدة لكوريا، وهي قوة متوسطة في ضوء الأدبيات الحالية. يقدم هذا القسم إطارًا نظريًا للحجة الرئيسية. بعد ذلك، ترسم تطورات التعاون المالي والنقدي في شرق آسيا، والتي تمثلها CMIM، ومجموعة العشرين العالمية. إلى جانب ذلك، يفحص هذا القسم ويقيم الدبلوماسية المتعددة الأطراف لكوريا في هذه العمليات. على أساس المناقشة أعلاه، تختتم هذه الورقة بإعادة النظر في أهمية الاستراتيجيات المتعددة الأطراف على الربط الإقليمي والعالمي لكوريا.

تعددية الأطراف ودبلوماسية القوة المتوسطة

لماذا تعددية الأطراف؟

تعددية الأطراف هي طريقة تؤدي بها الدولة ممارستها الدبلوماسية جنبًا إلى جنب مع الأحادية والثنائية. بالنسبة للقوة غير العظمى، فإن الأحادية ليست شيئًا يمكنها عمليًا متابعته أو تفضيله، طالما أن الأحادية ترافقها درجة كبيرة من القوة القسرية. على هذا النحو، ينتهي الأمر بالقوة غير العظمى بخيارين: الثنائية أو تعددية الأطراف. ومع ذلك، للأسباب التالية، تميل تعددية الأطراف، وليس الثنائية، إلى العمل بشكل أفضل لمثل هؤلاء الفاعلين. تفحص هذه الورقة مزايا تعددية الأطراف نظريًا أولاً، وعمليًا ثانيًا - مع الأخذ في الاعتبار دبلوماسية القوة المتوسطة لكوريا.

تعددية الأطراف نفسها تجلب العديد من الفوائد للقوى غير العظمى مثل كوريا. أولاً وقبل كل شيء، تتيح تعددية الأطراف القائمة على الإجماع، على عكس أشكال أخرى من العمليات السياسية، سماع صوت الدول غير المهيمنة في عملية صنع القرار. بالطبع، ليس صحيحًا دائمًا أن قرارات السياسة النهائية توزع فوائد متكافئة على جميع الدول المشاركة. علاوة على ذلك، قد تكون تعددية الأطراف أيضًا واجهة للسياسات الهيمنية، تمامًا كما يجادل الواقعيون (كراسنر 1985؛ ميرشايمر 1995؛ غرييكو 1999)... (تابع)