سلسلة الحرب الاقتصادية بين الولايات المتحدة والصين وخيارات كوريا ⑦ سياسات الأمن الاقتصادي للولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي في ظل المنافسة على التفوق التكنولوجي بين الولايات المتحدة والصين

أولاً: سياسات وإجراءات الأمن الاقتصادي للولايات المتحدة

يمكن تقسيم سياسات الأمن الاقتصادي المتنوعة التي تروج لها إدارة بايدن في الولايات المتحدة بشكل عام إلى سياسات إعادة هيكلة سلاسل التوريد، وسياسات الدعم الصناعي، وسياسات التحكم في الصادرات. في السابق، كانت الأدوات السياسية ذات الطبيعة الأحادية، مثل إجراءات تقييد الواردات لمعالجة العجز التجاري مع الصين، وإجراءات التحكم في الصادرات وقيود الاستثمار الأجنبي لمنع تسرب التكنولوجيا إلى شركات اتصالات صينية معينة، هي الأدوات الرئيسية المستخدمة. بالإضافة إلى ذلك، تم اعتماد إجراءات حمائية تجارية صريحة للغاية بهدف سياسي داخلي يتمثل في حماية الوظائف الصناعية الأمريكية، معلنة داخليًا وخارجيًا. في المقابل، تسعى إدارة بايدن إلى حلول جذرية للمشاكل الأساسية لمواجهة المنافسين الذين يهددون مكانة الولايات المتحدة المهيمنة في مجالات التجارة والاقتصاد والأمن العسكري العالمي. لمعالجة المشاكل الملحة مثل الاعتماد الأمريكي المرتفع على الواردات من الصين، والضعف الهيكلي لسلاسل التوريد العالمية، والتأثير الاقتصادي للصين في مجالات التكنولوجيا المتقدمة والصناعات الاستراتيجية، أصبح من الضروري استعادة وتعزيز القدرة التنافسية الأمريكية في الصناعات الوطنية الأساسية، أي تعزيز الأمن الاقتصادي.

في الواقع، عند مقارنة اعتماد الولايات المتحدة على الواردات الصناعية من البلدان الرئيسية، يظهر أن اعتماد الولايات المتحدة على الواردات من الصين هو الأعلى (انظر الرسم البياني 1 أدناه). على وجه الخصوص، أصبحت الاعتمادية على سلسلة التوريد الصينية مشكلة من منظور الأمن الصحي، بما في ذلك الإمداد المستقر للأدوية والمعدات الأساسية، خاصة بعد جائحة كوفيد-19. في حالة سلاسل التوريد العالمية في قطاع أشباه الموصلات، هناك مشكلة ضعف هيكلي في الإمداد بسبب تنوع المواد والمكونات المستخدمة في جميع مراحل عملية إنتاج أشباه الموصلات، وخاصة التركيز على الاعتماد على إنتاج أشباه الموصلات وتوريد المواد في منطقة آسيا، مما يجعلها عرضة لأزمات الإمداد الناجمة عن الكوارث الطبيعية أو القيود الاصطناعية بسبب العوامل الجيوسياسية.

الرسم البياني 1: اعتماد سلسلة التوريد الصناعية الأمريكية على الصين (الوحدة: %)

المصدر: جمعية التجارة الكورية 2020

1. سياسات إعادة هيكلة سلاسل توريد المواد

بدأت سياسات إعادة هيكلة سلاسل التوريد الأمريكية رسميًا من خلال "الأمر التنفيذي بشأن استقرار سلاسل التوريد (Executive Order 14107)" الذي وقعه الرئيس بايدن في 24 فبراير 2021، بعد فترة وجيزة من توليه منصبه. أمر هذا الأمر بإجراء مراجعة لوضع سلاسل التوريد وتحديد مخاطر سلاسل التوريد وتقديم تدابير استجابة وتوصيات سياسية لأربعة منتجات رئيسية: تصنيع وتغليف أشباه الموصلات، والبطاريات عالية الأداء (البطاريات الثانوية)، والمعادن الاستراتيجية، والأدوية والمواد الصيدلانية. على سبيل المثال، كان الاعتماد العالي على الصين في كل من توريد واستهلاك أشباه الموصلات هو عامل الخطر الأكبر فيما يتعلق بسلسلة توريد أشباه الموصلات. نظرًا لتنوع المواد والمكونات المستخدمة في جميع مراحل عملية إنتاج أشباه الموصلات، كان هناك ضعف في سلسلة التوريد في حالة حدوث اضطراب، وكان هناك أيضًا ضعف في إنتاج أشباه الموصلات بسبب التركيز على الاعتماد على المناطق الآسيوية مثل الصين وكوريا وتايوان واليابان. بالإضافة إلى ذلك، كان من الصعب على موردي معدات تصنيع أشباه الموصلات وبرامج التصميم الإلكتروني (EDA) في الولايات المتحدة الانفصال عن النظام البيئي لإنتاج أشباه الموصلات الذي تم إنشاؤه بالفعل في الصين، مما وضع الشركات الأمريكية في موقف قد تتأثر فيه سلبًا من قبل الصين بسبب إجراءات الاحتواء التي اتخذتها الحكومة الأمريكية. علاوة على ذلك، تم نقل تكنولوجيا أشباه الموصلات من خلال الاستثمارات المشتركة مع الشركات الصينية، مما ساهم بشكل كبير في تطوير صناعة أشباه الموصلات في الصين. بالإضافة إلى ذلك، بالنسبة لأشباه الموصلات القديمة المستخدمة في الأسلحة العسكرية وأنظمة الدفاع، فإنها تسببت في نقص في الإمداد بسبب توقف الاستثمار من قبل الشركات الخاصة نظرًا لعدم كفاية الربحية، وتم تشخيص أن قرارات الاستثمار لإنتاج أشباه الموصلات المتقدمة تستند إلى معايير ربحية الشركات الخاصة، مما أدى إلى نقص في الإمداد وعدم وجود قدرة إنتاجية في الولايات المتحدة.

كإجراء لمواجهة تعزيز استقرار سلسلة توريد أشباه الموصلات، توصي وزارة التجارة الأمريكية في نهاية المطاف بتعزيز قدرة صناعة تصنيع أشباه الموصلات الأمريكية من خلال توسيع الدعم الحكومي وزيادة الاستثمار الخاص من قبل الشركات المحلية والأجنبية. على وجه الخصوص، تم تأمين الدعم المالي لتنفيذ "قانون علوم أشباه الموصلات (CHIPS and Science Act)" لزيادة مرافق الإنتاج من خلال بناء سلسلة توريد أشباه الموصلات بأكملها داخل الولايات المتحدة، ودعم البحث والتطوير (R&D) لتطوير عمليات ومعدات جديدة، وزيادة الطلب على أشباه الموصلات من خلال الاستثمار في الصناعات الرئيسية التي تستخدم أشباه الموصلات، وتشجيع الاستثمار الخاص. بالإضافة إلى ذلك، تم اقتراح تعاون في سلسلة التوريد من خلال دعم الشركات الناشئة والصغيرة والمتوسطة المتعلقة بأشباه الموصلات، ودعم التدريب المهني عالي المهارات لتأمين القوى العاملة في صناعة أشباه الموصلات، وتشجيع الاستثمار في مرافق إنتاج المسبوكات والمواد في الولايات المتحدة من قبل الدول الحليفة والصديقة. بالإضافة إلى ذلك، لمنع تسرب تكنولوجيا أشباه الموصلات المتقدمة، تم اقتراح تعزيز فعالية إجراءات التحكم في الصادرات ضد البلدان المثيرة للقلق وفرض إجراءات تحكم متعددة الأطراف في الصادرات لهذا الغرض، وتم التأكيد على الاستمرار في تطبيق لوائح فحص الاستثمار الأجنبي لتعزيز استقرار سلاسل التوريد المتعلقة بالأمن القومي.

في نهاية المطاف، ترتبط سياسات الولايات المتحدة لتعزيز استقرار سلسلة التوريد بالسياسات الداعمة الصناعية لتعزيز القدرة التنافسية والتصنيعية للصناعات الاستراتيجية الرئيسية. لتعزيز القدرة التنافسية لصناعة أشباه الموصلات المحلية، لا تقتصر السياسات على تقديم الدعم المباشر فحسب، بل تشمل أيضًا مجموعة متنوعة من سياسات الدعم المالي مثل الإعفاءات الضريبية ودعم القروض والضمانات. بالإضافة إلى ذلك، تسعى الولايات المتحدة إلى تعزيز القدرة التنافسية لصناعة أشباه الموصلات المحلية من خلال الاستخدام النشط لنظام "شراء المنتجات الأمريكية (Buy America)" لتشجيع الاستثمار المحلي للشركات الأجنبية وتعزيز الارتباط مع الصناعات التحويلية الأمريكية في نفس الوقت.

2. سياسات الدعم الصناعي

تعد "قانون علوم أشباه الموصلات (CHIPS and Science Act)" و "قانون خفض التضخم (Inflation Reduction Act: IRA)"، وهما من أبرز سياسات الدعم الصناعي لإدارة بايدن، إجراءات تشريعية لتنمية الصناعات التكنولوجية المتقدمة والصناعات الاستراتيجية مثل أشباه الموصلات والسيارات الكهربائية على نطاق واسع. يهدف قانون علوم أشباه الموصلات، الذي تم سنه وتنفيذه في أغسطس 2022، إلى استثمار 280 مليار دولار لتعزيز القدرة التنافسية للصناعات التكنولوجية المستقبلية الرئيسية في الولايات المتحدة، منها 52.7 مليار دولار مخصصة لتعزيز قدرات تصنيع أشباه الموصلات ودعم البحث والتطوير (R&D). دخل قانون خفض التضخم حيز التنفيذ فورًا مع سنه في أغسطس 2022، ويهدف إلى استثمار 773 مليار دولار لتحويل الاقتصاد إلى اقتصاد صديق للبيئة وتقليل التضخم، منها 433 مليار دولار مخصصة لتنمية صناعة الطاقة الخضراء، ودعم صناعة السيارات النظيفة، ومواجهة تغير المناخ.

في الوقت نفسه، تم تقديم هذه الإعانات الصناعية جنبًا إلى جنب مع مجموعة متنوعة من الإجراءات التنظيمية لمنع تسرب التكنولوجيا الرئيسية للولايات المتحدة ومنع تحويل مزايا الدعم إلى البلدان المثيرة للقلق. يشتمل قانون علوم أشباه الموصلات على شرط "حارس" يقيد الاستثمار في الصين، ويضع حدًا أقصى للمعاملات الهامة لتوسيع تصنيع أشباه الموصلات في الصين للشركات المستفيدة من الدعم، وينص على استرداد الدعم في حالة انتهاكه. على وجه الخصوص، لا يمكن تجاوز 5٪ من القدرة الإنتاجية الحالية لبناء مرافق جديدة لتصنيع أشباه الموصلات المتقدمة في الصين، ويُحظر الاستثمار بأكثر من 100 ألف دولار لمدة 10 سنوات. بالإضافة إلى ذلك، لا يمكن زيادة القدرة الإنتاجية الحالية بنسبة تزيد عن 10٪ لإنتاج أشباه الموصلات التقليدية (القديمة)، ويُحظر البحث والتطوير المشترك والترخيص التكنولوجي مع الشركات الصينية. يمنح قانون خفض التضخم (IRA) خصومات ضريبية للمستهلكين الذين يشترون سيارات كهربائية جديدة، ويتطلب ثلاثة شروط لمنح إعانة بقيمة 7500 دولار، والتي تمثل حوالي 10٪ من سعر السيارة الكهربائية. أولاً، يتم استبعاد السيارات الكهربائية التي يتم فيها استخراج ومعالجة المعادن الأساسية اللازمة لإنتاج بطاريات السيارات الكهربائية في بلدان مثيرة للقلق (كيانات أجنبية تثير القلق) بنسبة معينة من نطاق منح الدعم. ثانيًا، لا يمكن الحصول على الدعم إذا تم استخدام مواد بطاريات منتجة أو مجمعة في بلدان مثيرة للقلق بنسبة معينة. ومع ذلك، حتى لو تم استيفاء هذين الشرطين، هناك قيد أساسي يتمثل في أنه يمكن الحصول على الدعم فقط إذا تم التجميع النهائي للسيارة الكهربائية المكتملة في أمريكا الشمالية (الولايات المتحدة وكندا والمكسيك). تعتبر هذه الشروط الصارمة لمنح الدعم، جنبًا إلى جنب مع تقديم الدعم، إجراءات تمييزية للغاية لأنها تسمح بتطبيق غير مواتٍ على الشركات الأجنبية. بالإضافة إلى ذلك، يعتبر "شرط شراء المواد المحلية"، الذي يتم تطبيقه كشرط لمنح دعم السيارات الكهربائية، بمثابة دعم لاستبدال الواردات، ويمكن اعتباره قضية تجارية بموجب القانون التجاري الدولي.

3. سياسات التحكم في الصادرات

في أكتوبر 2022، قامت الحكومة الأمريكية بتعديل "لائحة إدارة الصادرات (Export Administration Regulation: EAR)" لتشديد إجراءات التحكم في صادرات معدات أشباه الموصلات إلى الصين، وذلك لمنع تسرب التكنولوجيا المتقدمة الأمريكية إلى البلدان المثيرة للقلق. على وجه الخصوص، تم تعديل قائمة التحكم في الصادرات إلى الصين لتشمل شرائح الكمبيوتر عالية الأداء وأجهزة الكمبيوتر التي تحتوي عليها، والتجميعات والمكونات الإلكترونية، والبرامج والتكنولوجيا، وبعض المنتجات المتعلقة بتصنيع أشباه الموصلات والبرامج والتكنولوجيا ذات الصلة. بالإضافة إلى ذلك، تم توسيع "قاعدة المنتج الأجنبي المباشر لقائمة الكيانات (Entity List Foreign Direct Product Rule: FDPR)" الحالية لإنشاء "قاعدة المنتج الأجنبي المباشر للحوسبة عالية الأداء" و "قاعدة المنتج الأجنبي المباشر للحواسيب الفائقة"، مما يفرض متطلبات الحصول على ترخيص تصدير لهذه المنتجات لمنع إعادة التصدير إلى الصين بشكل أساسي. بالإضافة إلى ذلك، تم إنشاء ضوابط على الاستخدام النهائي (end-use) لتطوير وإنتاج الدوائر المتكاملة (IC) في مرافق تصنيع أشباه الموصلات الموجودة في الصين، وتم تعزيز إدارة المتعاملين المثيرين للقلق من خلال إدراجهم في "قائمة الكيانات (Entity List)" في حالة عدم اكتمال التحقق من الاستخدام النهائي في الوقت المناسب بسبب نقص تعاون الحكومة الأجنبية أثناء عمليات فحص الشركات.

قبل ذلك، عززت الحكومة الأمريكية بشكل كبير سلطة الإدارة التنفيذية فيما يتعلق بسياسات التحكم في الصادرات من خلال سن "قانون إصلاح التحكم في الصادرات (Export Control Reform Act: ECRA)" في عام 2018، وقامت بتوسيع نطاق التكنولوجيا والمنتجات الخاضعة للتحكم في الصادرات وزيادة صرامة إدارتها. تم تفويض جميع سلطات التحكم في الصادرات إلى الرئيس بشكل دائم، مما عزز سلطة الإدارة التنفيذية الأمريكية فيما يتعلق بسياسات التحكم في الصادرات، وتم توسيع نطاق التحكم ليشمل "التكنولوجيات الناشئة والأساسية (emerging and foundational technologies: EFT)"، وتم تشديد إجراءات ترخيص التصدير.

تطبق الحكومة الأمريكية لوائح التحكم في الصادرات المنصوص عليها في قوانينها المحلية ليس فقط على الشركات الأمريكية ولكن أيضًا على الشركات الأجنبية من خلال تطبيق قواعد التطبيق خارج النطاق الإقليمي (extraterritoriality). وفقًا لـ "قاعدة المنتج الأجنبي المباشر (FDPR)" المنصوص عليها في "لائحة إدارة الصادرات (Export Administration Regulation: EAR)" الأمريكية، يجب على المنتجات الأجنبية التي تستخدم التكنولوجيا أو البرامج أو المعدات أو المواد الأمريكية أو يتم إنتاجها من خلال هذه المرافق الحصول على ترخيص تصدير من السلطات الأمريكية. تشمل الحالات التي تخضع للتطبيق خارج النطاق الإقليمي للوائح التحكم في الصادرات الأمريكية خمس حالات: ▲ لأغراض الأمن القومي (National Security FDPR)، ▲ المنتجات المتعلقة بالفضاء والأقمار الصناعية (9x515 FDPR)، ▲ المنتجات المتعلقة بالأسلحة الدفاعية (سلسلة 600 FDPR)، ▲ استهداف هواوي الصينية (Entity List FDPR)، ▲ استهداف روسيا وبيلاروسيا (Russia/Belarus FDPR).

بالإضافة إلى ذلك، تقوم الحكومة الأمريكية بشكل فعال بإلزام التطبيق متعدد الأطراف (multilateral application) لإجراءات التحكم في الصادرات الجديدة التي يتم إدخالها عند تعديل قوانين التحكم في الصادرات الحالية. يمكن اعتبار هذا بمثابة إجراء احترازي لتعزيز فعالية التحكم في الصادرات ومنع التركيز غير المتناسب للأضرار التجارية الناجمة عن التحكم في الصادرات على الشركات الأمريكية. على وجه الخصوص، وفقًا للمادة 1758 من "قانون إصلاح التحكم في الصادرات (ECRA)"، إذا لم يتم إدراج إجراءات التحكم في الصادرات الجديدة التي تتبناها الولايات المتحدة في قائمة التحكم الخاصة بنظام التحكم في الصادرات الدولي في غضون ثلاث سنوات، فسيتم تحديد ما إذا كانت إجراءات التحكم في الصادرات الأحادية على الشركات الأمريكية تتماشى مع أهداف الأمن القومي للولايات المتحدة.

ثانياً: سياسات الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي

أصدرت المفوضية الأوروبية رسميًا "استراتيجية الأمن الاقتصادي الأوروبي" في يونيو 2023، بهدف الاستجابة لجهود الأمن الاقتصادي التي تقودها دول رئيسية مثل الولايات المتحدة، وبناء نظام شامل لإدارة ومعالجة مخاطر الأمن الاقتصادي على مستوى الاتحاد الأوروبي ككل. كما يُقيّم هذا الإصدار على أنه تقديم أكثر تفصيلاً لتوجهات وسياسات الاتحاد الأوروبي تجاه الصين، بعد الإعلان عن التوجه الأساسي لسياسة "إزالة المخاطر" تجاه الصين في مارس من هذا العام، ويخطط المفوضية في النهاية لتشريع ذلك بعد مناقشات بين الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي.

تتماشى استراتيجية الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي مع استراتيجية "الاستقلالية الاستراتيجية المفتوحة (Open Strategic Autonomy)" التي أعلنها الاتحاد الأوروبي سابقًا، مع التركيز بشكل أكبر على الأمن الاقتصادي. وتهدف إلى تقليل المخاطر الناجمة عن الصراعات الجيوسياسية المتزايدة والتطور التكنولوجي المتسارع في العصر الحالي، مع الحفاظ على أقصى قدر ممكن من الانفتاح الاقتصادي والديناميكية في المنطقة. على وجه الخصوص، تهدف إلى تعزيز استقلالية الاتحاد الأوروبي من خلال تقليل الاعتماد الاقتصادي المفرط على دول معينة، وتأمين القدرة على التعافي السريع في حالة حدوث أزمات من خلال التعاون مع الدول الصديقة. كما تهدف إلى تعزيز القدرة التنافسية الإقليمية من خلال تحسين القدرة على الابتكار والقدرة الصناعية كسوق موحدة للاتحاد الأوروبي، والسعي إلى مواجهة مشاكل الأمن المشتركة بشكل مشترك من خلال التعاون مع الدول الصديقة الموثوقة، وتحسين اتفاقيات التجارة الحالية، وتعزيز وظائف المعايير والقواعد الدولية، وزيادة الاستثمار في التنمية المستدامة.

تسعى استراتيجية الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي إلى تحديد وتحليل مخاطر الأمن الاقتصادي الإقليمية مسبقًا، واستخدام الأدوات السياسية الحالية بشكل استراتيجي لحلها، بالإضافة إلى اعتماد أدوات سياسية جديدة. على وجه الخصوص، تصنف مخاطر الأمن الاقتصادي إلى أربعة أنواع رئيسية: ▲ المخاطر المتعلقة بمرونة سلسلة التوريد مثل أمن الطاقة، ▲ المخاطر المادية والأمن السيبراني للبنية التحتية الحيوية، ▲ مخاطر أمن التكنولوجيا وتسربها، ▲ مخاطر تسليح الاعتماد الاقتصادي أو الإكراه الاقتصادي. بالإضافة إلى ذلك، يتبع الاتحاد الأوروبي بشكل أساسي مبادئ "التناسب (proportionality)" و "الدقة (precision)"، حيث يجب أن تكون الأدوات السياسية المستخدمة لحل مخاطر الأمن الاقتصادي متناسبة مع الغرض ومحددة النطاق.

تؤكد المفوضية الأوروبية على ثلاث أولويات لتنفيذ استراتيجية الأمن الاقتصادي: ▲ الترويج (promotion)، ▲ الحماية (protection)، ▲ الشراكة (partnership). أولاً، يسعى الاتحاد الأوروبي إلى تعزيز قدرته التنافسية من خلال تعزيز السوق الموحدة، والدعم الاقتصادي، والاستثمار التكنولوجي، وتنمية القاعدة الصناعية، مع التركيز بشكل خاص على البحث التكنولوجي وتنمية القاعدة الصناعية في المجالات الاستراتيجية مثل أشباه الموصلات المتقدمة، والحوسبة الكمومية، والتكنولوجيا الحيوية، والصناعات المحايدة للكربون، والمواد الخام الأساسية. بالإضافة إلى ذلك، يسعى إلى تعزيز الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي من خلال تدابير لمواجهة تسليح الاعتماد الاقتصادي وتهديدات التجارة، وتنظيم الإعانات الخارجية، وفحص الاستثمار الأجنبي المباشر، وتوحيد وتعزيز إجراءات التحكم في الصادرات على مستوى الاتحاد الأوروبي للمنتجات ذات الاستخدام المزدوج، والنظر في اعتماد لوائح الاستثمار الأجنبي. علاوة على ذلك، يسعى الاتحاد الأوروبي إلى تعزيز أمنه الاقتصادي من خلال تعزيز شراكات متنوعة مع الدول الشريكة، بما في ذلك متابعة اتفاقيات تجارية جديدة، وتعزيز الشراكات العالمية المختلفة، وتعزيز النظام الاقتصادي القائم على القواعد العالمية والمؤسسات متعددة الأطراف.

1. سياسات إعادة هيكلة سلاسل التوريد

يمكن تقسيم العمل التشريعي الرئيسي الذي يشكل استراتيجية الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي إلى سياسات إعادة هيكلة سلاسل التوريد، وسياسات الدعم الصناعي، وسياسات التحكم في الصادرات والاستثمار. أولاً، يمكن اعتبار "قانون المواد الخام الحرجة (Critical Raw Minerals Act: CRMA)" كإجراء تشريعي رئيسي لإعادة هيكلة سلاسل التوريد، وهو مشروع قانون أعلنت عنه المفوضية الأوروبية في مارس 2023 لضمان وصول الاتحاد الأوروبي الآمن والمستدام إلى المواد الخام الحرجة. على وجه الخصوص، يسعى الاتحاد الأوروبي إلى تعزيز استقرار إمدادات المواد الخام الحرجة داخل الاتحاد الأوروبي في ظل تفاقم أزمات سلاسل التوريد الناجمة عن أزمة الطاقة بسبب الحرب الروسية الأوكرانية، وتزايد الحمائية التجارية بسبب المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين وتوسع إجراءات التحكم في الصادرات، وتعميق قومية الموارد.

يهدف قانون المواد الخام الحرجة (CRMA) إلى تحديد المواد الخام الحرجة والاستراتيجية وتعزيز مرونة جميع مراحل سلسلة قيمة المواد الخام بحلول عام 2030 لزيادة قدرة الاتحاد الأوروبي على تأمين المواد الخام. على وجه الخصوص، يسعى إلى تعزيز إدارة سلسلة التوريد وتوسيع الدعم الإداري والمالي لـ "المشاريع الاستراتيجية" لزيادة قدرات الإنتاج والتكرير والمعالجة وإعادة التدوير للمواد الخام الحرجة داخل الاتحاد الأوروبي. يتم تحديد "المشاريع الاستراتيجية" لتلقي الأولوية في الدعم الإداري والمالي، وتُلزم الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي بتعزيز الدعم الإداري، مثل توفير المعلومات المتعلقة بالإجراءات الإدارية وتمويل المشاريع الاستراتيجية، لضمان التنفيذ السريع والفعال للمشاريع الاستراتيجية. لكي يتم تحديد مشروع كمشروع استراتيجي، يجب أن يستوفي معايير مثل المساهمة في أمن توريد المواد الخام الاستراتيجية للاتحاد الأوروبي، أو أن يكون قابلاً للتحقيق تقنيًا في فترة زمنية معقولة مع إمكانية تقدير حجم الإنتاج المتوقع، أو الامتثال لتقليل التأثير البيئي والالتزامات الاجتماعية.

بالإضافة إلى ذلك، يسعى الاتحاد الأوروبي إلى إدارة مخاطر التوريد من خلال بناء شراكات استراتيجية مع دول ثالثة فيما يتعلق بتوريد المواد الخام الحرجة لحل مشكلة تركيز واردات مواد خام معينة من دولة واحدة. على وجه الخصوص، يسعى إلى توسيع الاستثمار في مراحل سلسلة توريد المواد الخام الحرجة وتعزيز التعاون مع الدول الثالثة من خلال الاستفادة من الشراكات الاستراتيجية، ويشكل "نادي المواد الخام الحرجة (Critical Raw Materials Club)" مع الدول ذات المواقف المماثلة لتحسين الاستدامة في عملية التعاون في سلسلة توريد المواد الخام الحرجة، وتعزيز حقوق الإنسان في مناطق التعاون في التوريد، وحل النزاعات، وتحقيق الاستقرار الإقليمي.

بالإضافة إلى ذلك، تم الإعلان عن مسودة "توجيه العناية الواجبة لاستدامة الشركات (Directive on Corporate Sustainability Due Diligence)"، وهي سياسة رئيسية لإعادة هيكلة سلاسل التوريد في الاتحاد الأوروبي، في فبراير 2022 ومن المتوقع أن تدخل حيز التنفيذ بالكامل بعد عام 2024. بموجب هذا التوجيه، ستكون الشركات المستهدفة ملزمة بإجراء العناية الواجبة المتعلقة بحقوق الإنسان والبيئة عند المشاركة في سلاسل التوريد للاتحاد الأوروبي. ينطبق توجيه العناية الواجبة، الذي من المقرر أن يدخل حيز التنفيذ بالكامل بعد عام 2024، على كل من الشركات الكبيرة والصغيرة والمتوسطة داخل وخارج الاتحاد الأوروبي التي تعمل في الاتحاد الأوروبي وتفي بمعايير التوظيف والإيرادات، وبالتالي ينطبق على معظم الشركات الخارجية التي تشارك في أنشطة التجارة والاستثمار المتعلقة بسلاسل التوريد في منطقة الاتحاد الأوروبي. ونتيجة لذلك، سيتم فرض واجب العناية الواجبة على جميع الشركات التي لديها "علاقات عمل راسخة (established business relationship)" في سلسلة القيمة الخاصة بالشركة، بما في ذلك الشركات التابعة لها. بالإضافة إلى ذلك، يُطلب من الشركات المستهدفة تحديد ومنع وتخفيف أو معالجة الآثار السلبية على حقوق الإنسان والبيئة التي قد تنشأ عن جميع أنشطة سلسلة التوريد الخاصة بها، ويجب عليها وضع وتنفيذ خطة عمل لمنع وتخفيف وتحسين الآثار الناجمة عن أنشطتها وشركاتها التابعة.

2. سياسات الدعم الصناعي

في مارس 2023، قامت المفوضية الأوروبية بتعديل "الإطار المؤقت للأزمات (Temporary Crisis Framework: TCF)" الحالي لاعتماد "الإطار المؤقت للأزمات والانتقال (Temporary Crisis and Transition Framework, TCTF)"، مما أدى إلى تخفيف إضافي لقيود الدعم الحكومي (state aid) للصناعات الخضراء داخل الاتحاد الأوروبي. كان من المقرر في الأصل أن ينتهي TCF في نهاية ديسمبر 2023، ولكن تقرر السماح مؤقتًا بمنح الدعم اللازم للانتقال إلى الصناعات المحايدة للكربون لتحقيق أهداف "خطة الصناعة للصفقة الخضراء (Green Deal Industrial Plan)" للاتحاد الأوروبي، ولمواجهة قانون خفض التضخم (IRA) الأمريكي، حتى نهاية ديسمبر 2025.

لطالما نظم الاتحاد الأوروبي بشكل صارم منح الدعم الحكومي من قبل الدول الأعضاء لمنع الدعم المفرط من قبل الدول الأعضاء وضمان "ساحة لعب متكافئة (level playing field)". ومع ذلك، فإن إجراء تخفيف قيود الدعم المؤقت (TCTF) للاتحاد الأوروبي هذا يتضمن تخفيف لوائح دعم الدعم حسب فئة الدعم، وتوسيع نطاق الدعم، وزيادة حدود الدعم. على وجه الخصوص، تم توسيع نطاق الدعم ليشمل الشركات المصنعة للبطاريات، والألواح الشمسية، وتوربينات الرياح، والمضخات الحرارية، وأجهزة التحليل الكهربائي، واحتجاز الكربون واستخدامه وتخزينه، وجميع الصناعات المتعلقة بمصادر الطاقة المتجددة. بالإضافة إلى ذلك، مع إنشاء TCTF، قامت المفوضية الأوروبية بتعديل "لائحة الإعفاء العام (General Block Exemption Regulation: GBER)" لتبسيط إجراءات منح الدعم للصناعات الخضراء. على وجه الخصوص، تم توسيع نطاق الإعفاء ليشمل المجالات الخضراء (مثل الطاقة المتجددة، والأعمال الخالية من الكربون، والتنقل الأخضر، وتعزيز التنوع البيولوجي، وتطوير الهيدروجين المتجدد، وتحسين كفاءة الطاقة)، مما يسمح بمنح دعم أكثر مرونة للصناعات الرئيسية اللازمة لتحويل اقتصادات الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي إلى اقتصادات محايدة للكربون.

الأهم من ذلك، أعلن الاتحاد الأوروبي عن "خطة الصناعة للصفقة الخضراء (Green Deal Industrial Plan)" في فبراير 2023 لضمان أمن وقدرة تنافسية تكنولوجيا الحياد الكربوني. كجزء من تنفيذ ذلك، أعلنت المفوضية الأوروبية عن "قانون الصناعة المحايدة للكربون (Net Zero Industry Act: NZIA)" في مارس 2023 لزيادة القدرة التصنيعية لتكنولوجيا الحياد الكربوني في المنطقة. يهدف قانون الصناعة المحايدة للكربون (NZIA) إلى زيادة القدرة التصنيعية المحلية للتكنولوجيا الاستراتيجية المحايدة للكربون إلى أكثر من 40٪ من الطلب المحلي بحلول عام 2030، ويتضمن تبسيط اللوائح، وتسريع الإجراءات، وتعزيز الدعم المالي للقوى العاملة والبحث والتطوير. لهذا الغرض، تم تحديد "8 تقنيات استراتيجية محايدة للكربون" وتم تسمية المشاريع الرئيسية التي تستخدم هذه التقنيات الثماني كـ "مشاريع استراتيجية للمناخ المحايد" لتوفير مزايا مختلفة مثل تبسيط الإجراءات الإدارية والتراخيص، وتقصير المواعيد النهائية للمعالجة الإدارية، وإدخال صناديق تنظيمية، وتقديم الدعم، بهدف التنمية المركزة.

3. سياسات التحكم في الصادرات وتنظيم الاستثمار

من خلال استراتيجية الأمن الاقتصادي، يسعى الاتحاد الأوروبي إلى تقييد استخدام التكنولوجيا ذات الاستخدام المزدوج في الأغراض العسكرية من خلال نقلها إلى دول معينة. كجزء من ذلك، يؤكد الاتحاد الأوروبي على الاستخدام الأكثر نشاطًا لتدابير الحماية التجارية الحالية (قيود الاستيراد) وإنشاء بيئة تنافسية عادلة داخل السوق الموحدة للاتحاد الأوروبي من خلال "لائحة الإعانات الخارجية (Foreign Subsidies Regulation)". بالإضافة إلى ذلك، يهدف إلى منع الدول الأخرى من محاولة تغيير سياسات الاتحاد الأوروبي من خلال فرض قيود على التجارة والاستثمار من خلال اعتماد "أداة مكافحة الإكراه (Anti-coercion Instrument)"، ويسعى إلى إيجاد استجابات مشتركة من خلال التعاون مع الدول الصديقة.

يسعى الاتحاد الأوروبي إلى تعزيز نظام التحكم في الصادرات الموحد والمنسق على مستوى الاتحاد الأوروبي من خلال "لائحة التحكم في صادرات الاستخدام المزدوج (EU Regulation on dual-use export controls)" المعدلة في عام 2021، وذلك لتعزيز إجراءات التحكم في الصادرات للتكنولوجيات الناشئة عالية الحساسية من بين المنتجات ذات الاستخدام المزدوج التي يمكن استخدامها للأغراض العسكرية. لهذا الغرض، تخطط المفوضية الأوروبية لوضع اقتراح للتحكم في الصادرات على مستوى الاتحاد الأوروبي بحلول نهاية عام 2023، بناءً على تقييم المخاطر حسب المجال التكنولوجي لكل دولة عضو.

بالإضافة إلى ذلك، من خلال لوائح فحص الاستثمار الأجنبي المباشر (FDI)، يتم فحص ما إذا كانت معاملات الاستثمار الأجنبي تشكل تهديدًا للأمن القومي، ويتم منع المؤسسات من دول ثالثة أو المؤسسات الخاضعة لسيطرة دول ثالثة من المشاركة في أنشطة تطوير التكنولوجيا والابتكار داخل الاتحاد الأوروبي. على وجه الخصوص، يتم استبعاد الموردين ذوي المخاطر العالية عند بناء شبكات الاتصالات 5G في الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي، ويتم أيضًا وضع "قانون مرونة الأمن السيبراني (Cyber Resilience Act)" لتشديد الأمن السيبراني للبنية التحتية للاتصالات والطاقة. من ناحية أخرى، لمواجهة مخاطر الأمن المتعلقة بالاستثمار الخارجي، سيتم إنشاء فريق خبراء مخصص على مستوى الاتحاد الأوروبي وسيتم وضع اقتراح من قبل المفوضية الأوروبية بحلول نهاية عام 2023.

بالإضافة إلى ذلك، يقدم الاتحاد الأوروبي "لائحة الإعانات الخارجية (Foreign Subsidies Regulation)" التي تنظم "الإعانات الخارجية" التي تقدمها الحكومات الأجنبية لشركاتها، تحت ذريعة خلق بيئة "تنافس عادل". تم اقتراح اللائحة، التي اقترحتها المفوضية الأوروبية في مايو 2021 لتعزيز تنظيم الإعانات الأجنبية التي تشوه السوق الداخلية للاتحاد الأوروبي، ودخلت حيز التنفيذ اعتبارًا من يوليو 2023. على وجه الخصوص، بسبب الإعانات التي تمنحها الدول خارج الاتحاد الأوروبي، تحدث تشوهات في السوق الداخلية للاتحاد الأوروبي، مما ينتهك "ساحة اللعب المتكافئة (level playing field)"، وخاصة في عمليات الاستحواذ على الشركات وعطاءات المشتريات العامة، تكتسب الشركات الخارجية التي تستفيد من سياسات الدعم الحكومي للدول الثالثة ميزة تنافسية مقارنة بالشركات داخل الاتحاد الأوروبي. لذلك، تهدف لائحة الإعانات الخارجية إلى منع "التشوهات في السوق الداخلية (distortions on the internal market)" للاتحاد الأوروبي، والتي تنطبق عندما يؤدي تحسين الوضع التنافسي للشركة التي تلقت الدعم إلى تأثير سلبي محتمل أو فعلي على بيئة المنافسة في السوق الداخلية. يمكن للمفوضية الأوروبية استخدام تدابير الانتصاف (trade remedies) لتصحيح التشوهات في السوق الداخلية، وبموجب ذلك، يُطلب من الشركات التي تلقت الدعم سداد مبلغ يشمل أصل الدعم والفائدة المناسبة إلى الجهة المانحة للدعم لتصحيح حالة تشوه السوق.

ثالثاً: التقييم والآثار المترتبة

يمكن تقييم السياسات والإجراءات المتعلقة بالأمن الاقتصادي التي تتبناها الدول الرئيسية مثل الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي على أنها تتكون من تدابير لحماية وتعزيز القدرة التنافسية والمرونة الوطنية أو الإقليمية لمواجهة الأزمات المتزايدة في المنافسة الجيوسياسية، وكذلك أزمات سلاسل التوريد والصحة والطاقة والتكنولوجيا. يُنظر إلى التغيير في نهج الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي تجاه الصين إلى استراتيجية "تقليل المخاطر (de-risking)" على أنه نتيجة لحكم سياسي لمنع الأضرار التجارية وتفاقم أزمة الاقتصاد العالمي الناجمة عن القيود والضوابط المفرطة. ونتيجة لذلك، يُقيّم أن الدول الرئيسية تقوم بتخفيف أو تطبيق إجراءات القيود على الاستيراد والتصدير التي تتعارض مع الأنشطة الاقتصادية والمصالح التجارية لشركاتها الوطنية بشكل مركز لتعزيز فعاليتها، وفي المقابل، تتبنى بنشاط سياسات الدعم الصناعي اللازمة للخروج من وضع غير مواتٍ في بيئة تنافسية غير عادلة، وسياسات تخفيف قيود الدعم لاعتمادها.

تتماشى استراتيجية الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي مع استراتيجية الأمن الاقتصادي للولايات المتحدة من حيث أنها تسعى إلى تعزيز مرونة سلاسل التوريد من خلال أدوات سياسية مثل التحكم في الصادرات لمنع تسرب التكنولوجيا، وذلك استعدادًا لأزمات اضطراب التوريد المحتملة و"تسليح" الاعتماد المتبادل الناجم عن الاعتماد المفرط على دولة معينة. ومع ذلك، يُقيّم أن هناك فرقًا يتمثل في أنها تتبنى نهجًا أكثر حذرًا من الولايات المتحدة بشكل أساسي. على وجه الخصوص، هناك فرق كبير بين الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة التي تتبنى سياسات تحكم تصديرية هجومية، حيث يتبع الاتحاد الأوروبي بشكل أساسي "نهجًا قائمًا على المخاطر (risk-based approach)" يتخذ تدابير متناسبة مع المخاطر الداخلية والخارجية. بالإضافة إلى ذلك، على عكس استراتيجية الأمن الاقتصادي للولايات المتحدة التي تركز على سياسات الدعم الصناعي، يُقيّم أن الاتحاد الأوروبي يركز بشكل أكبر على منع تسرب التكنولوجيا وحماية البنية التحتية الاقتصادية بدلاً من سياسات الدعم.

من ناحية أخرى، على عكس قانون خفض التضخم (IRA) الأمريكي، لا ينص الاتحاد الأوروبي على تطبيق تمييزي صريح ضد الشركات خارج أراضيه. ومع ذلك، من خلال "توجيه العناية الواجبة لاستدامة الشركات" للاتحاد الأوروبي، فإنه يتبنى تشديد معايير العمل والبيئة كشرط لدخول سوق الاتحاد الأوروبي والمشاركة في سلاسل التوريد، ولا يعترف الاتحاد الأوروبي بالامتثال أو المساواة للمعايير البيئية التي تتبناها الدول التجارية. يمكن أن يؤدي تطبيق "التطبيق خارج النطاق الإقليمي (extraterritoriality)"، حيث يطبق الاتحاد الأوروبي القوانين والمعايير المحلية التي يتبناها على الشركات الأجنبية التي ترغب في دخول السوق الداخلية للاتحاد الأوروبي كشرط للدخول، إلى العمل كحاجز تجاري حمائي أمام دخول الدول التجارية إلى السوق الداخلية إذا تم تطبيقه بشكل مفرط.

من المتوقع أن تعمل لائحة الإعانات الخارجية، التي تهدف إلى ضمان قدرة الشركات الأوروبية على ممارسة أنشطتها الاقتصادية في بيئة تنافسية عادلة في السوق العالمية، كعبء تنظيمي كبير على الشركات الخارجية التي تعمل داخل الاتحاد الأوروبي، ومن المتوقع أن يكون لها في نهاية المطاف تأثير مقيد على ممارسات الدعم الحكومي الأجنبي. على وجه الخصوص، في حالة عمليات الاستحواذ على الشركات، يجب على الشركات التي تلقت دعمًا من حكومة أجنبية إخطار سلطات الاتحاد الأوروبي بشأن المعاملة، وإذا لزم الأمر، يجب عليها المرور بعمليات مراجعة متعددة بناءً على أسس قانونية مختلفة، بما في ذلك لوائح مراقبة الاندماج في الاتحاد الأوروبي والدول الأعضاء، وقوانين الاستثمار الأجنبي في كل بلد. على وجه الخصوص، يُتوقع أن تفرض سلطة "المراجعة بحكم المنصب (ex officio review)" الممنوحة للسلطات الأوروبية لتحديد ما إذا كانت هناك إعانات خارجية، والالتزام بالإخطار المسبق والموافقة على عطاءات المشتريات العامة التي تتجاوز حجمًا معينًا، عبئًا تنظيميًا كبيرًا على الشركات الخارجية.

لطالما سعى الاتحاد الأوروبي إلى استراتيجية للحفاظ على القدرة التنافسية في النظام التجاري الدولي من خلال التأكيد على "ساحة لعب متكافئة" بين المشاركين في إطار نظام التجارة متعدد الأطراف. في هذا الصدد، يُنظر إلى الإعلان عن استراتيجية الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي، الذي كان أكبر مؤيد لتوسيع تحرير التجارة من خلال نظام التجارة متعدد الأطراف، على أنه ينذر بتغيير لا مفر منه في النظام والقواعد التجارية الدولية الحالية. على غرار الولايات المتحدة، يمكن تقسيم العمل التشريعي الرئيسي الذي يشكل استراتيجية الأمن الاقتصادي للاتحاد الأوروبي إلى إعادة هيكلة سلاسل التوريد، والدعم الصناعي، وسياسات التحكم في الصادرات والتنظيم، وهذا يتداخل في الغالب مع مجال السياسة التجارية، ويُقيّم على أنه يتجاوز مبادئ ومحتوى قواعد التجارة متعددة الأطراف الحالية. على وجه الخصوص، يبدو أن الاتحاد الأوروبي يسعى إلى قيادة تشكيل نظام تجاري دولي جديد تحت شعار "الاستدامة".

يركز الاتحاد الأوروبي على قضايا "الاستدامة" مثل العمل والبيئة بالاقتران مع سياسات التجارة. هذه القضايا هي مجالات لم يتم فيها تحقيق جهود تنظيمية على المستويين الثنائي والمتعدد بشكل جيد بسبب الاختلافات في الأنظمة الاجتماعية والاقتصادية لكل بلد ومراحل التنمية الاقتصادية. ومع ذلك، يُنظر إلى الصين والدول النامية الأخرى على أنها اكتسبت ميزة في القدرة التنافسية من حيث الأسعار في السوق الدولية وجذب الاستثمار الأجنبي بسبب لوائحها البيئية والعمالية الضعيفة، ويُقيّم أن الدول الرئيسية تشدد على منطق "المنافسة العادلة" كإجراء لمواجهة ذلك. ونتيجة لذلك، يُفسر منطق "المنافسة العادلة" الذي تدعو إليه الدول الرئيسية على أنه ليس مجرد أداة سياسة تجارية لتحقيق ميزة نسبية في العلاقات التجارية، بل هو أداة سياسة استراتيجية لتحقيق القدرة التنافسية على المدى الطويل. ■

المراجع

جمعية التجارة الكورية. 2020. "عصر التعايش مع كوفيد-19: خطط استقرار سلاسل التوريد العالمية - الوضع الحالي للدعم في الولايات المتحدة واليابان والآثار المترتبة على كوريا واقتراحات السياسة." 『IIT Trade Focus』. العدد 45، 2020.

■ لي هيو يونغأستاذ مشارك في المعهد الوطني للدبلوماسية.

■ المسؤول والتحرير: لي جو يونباحث في EAI

للاستفسار: 02 2277 1683 (داخلي 205) | jylee@eai.or.kr