[EAI ورقة عمل] سلسلة النظام السياسي والاقتصادي العالمي بعد أزمة كورونا ⑩_ أزمة كوفيد-19 وتحول التكامل الأوروبي

I. مقدمة: تأثير جائحة كوفيد-19 على الاتحاد الأوروبي

لقد أحدثت جائحة كوفيد-19 صدمة خطيرة للنظام اليومي في جميع المناطق، مما استدعى استجابة الدول. ولم تكن أوروبا استثناءً (Schmidt 2020). ومع ذلك، في حالة أوروبا، فإن النظام السياسي والاقتصادي الذي يمكن تسميته بالنظام اليومي يتخذ طابعًا خاصًا. في أي منطقة، تقع مسؤولية الاستجابة للأزمات الاجتماعية الخطيرة على عاتق الدولة ذات السيادة. بالطبع، قد تختلف الأمور اعتمادًا على الطبيعة المركزية أو اللامركزية للنظام السياسي والإداري للدولة الموحدة/الفيدرالية. بالإضافة إلى هذه التعقيدات، تظهر أوروبا سمة الحوكمة متعددة المستويات (Multi-Level Governance) (Hooghe and Marks 2002). هذا يعني أنه بالإضافة إلى الهيكل المعتاد للحكومات المركزية/المحلية، يجب مراعاة التعقيد الإضافي المتمثل في الحكومات فوق الوطنية/المركزية/المحلية.

علاوة على ذلك، تمتلك أوروبا سيولة تعزز التعقيد. لا يتم الحفاظ على نظام الحوكمة متعدد المستويات في أوروبا من خلال القواعد التي تم وضعها مرة واحدة، بل يتميز بطبيعته المتغيرة باستمرار. منذ أن بدأت حركة التكامل الأوروبي رسميًا في الخمسينيات من القرن الماضي، عززت التكامل الإقليمي على المستوى فوق الوطني. لا يوجد مفهوم الدولة ذات السيادة، الشائع في مناطق أخرى، في شكل نقي في أوروبا. لأن الاتحاد الأوروبي (EU) هو وحدة سياسية تشكلت من خلال تجميع السيادة (Peterson 1997). إن سيولة النظام السياسي الأوروبي تعني أن نطاق وكمية السيادة المجمعة تتغير بمرور الوقت. في أوروبا، اختفى مبدأ "الجمهورية الواحدة وغير القابلة للتجزئة" (La République une et indivisible) الذي نشأ خلال الثورة الفرنسية منذ فترة طويلة. وذلك لأن سيادة كل دولة عضو قد تم نقلها تدريجياً إلى أوروبا.

أصبحت صدمة جائحة كوفيد-19 فرصة لاختبار تعقيد وسيولة النظام السياسي الأوروبي. الهدف من هذه المقالة هو تحليل وفهم خصوصية المنطقة الأوروبية، التي تشكل محورًا للنظام السياسي والاقتصادي العالمي، من خلال تحديد تأثير جائحة كوفيد-19 على التكامل الأوروبي. يمكن اعتبار العلاقة المتبادلة بين الأزمة والتكامل الإقليمي أساسًا معرفيًا مهمًا منذ بداية التكامل الأوروبي. لأن جان مونيه (Jean Monnet)، الذي يُطلق عليه أب التكامل الأوروبي، جادل بأن التكامل يحدث في سياق التغلب على الأزمات، وعرّف أوروبا في النهاية بأنها مجموعة من الحلول للأزمات (Monnet 1976). بالطبع، يمكن تطبيق هذه الحجة لمونيه ليس فقط على التكامل الإقليمي فوق الوطني، ولكن أيضًا على جميع الأنظمة السياسية. وذلك لأن الدول ذات السيادة تشكلت أيضًا في البداية من خلال عملية تركيز السلطة للتغلب على الأزمات.

شدد مونيه على الجانب الوظيفي الذي يؤكد على الحاجة إلى التكامل في الأزمات، وفي الوقت نفسه، أكد على البراغماتية التي تتطلب إيجاد حلول للأزمات من خلال سياسات ملموسة. معنى معادلة "أوروبا = مجموعة من الحلول" هو أنه على الرغم من الحاجة إلى خطاب كبير، فإن جوهر التكامل الأوروبي يجب أن يُبحث عن طريق العمل المشترك. يمكن اعتبار هذا الجزء فرقًا كبيرًا يظهر في عملية تشكيل الدول والاتحاد الأوروبي. فبينما شكلت الدول في الماضي نظامًا دستوريًا (أي إنشاء وحدات من خلال التأسيس) من خلال حشد القوة المادية وإعلان السيادة الكلية دفعة واحدة، كان على التكامل الأوروبي إقناع هذه الدول تدريجياً وتجميع السيادة قضية بقضية لخلق نظام جديد شيئًا فشيئًا.

انعكس النهج الوظيفي والبراغماتي لمونيه بشكل مباشر في نظرية التكامل الإقليمي. كانت النظرية الوظيفية، التي تفترض أن الأنظمة أو السياسات تُنشأ لحل الاحتياجات الاجتماعية، مثالية لشرح التغيير المتمثل في التكامل الأوروبي. إنها منطق مفاده أن الوحدات السياسية الدولية ضرورية لحل المشاكل الدولية في عصر العولمة. طورت الوظيفية الجديدة، التي ظهرت في الخمسينيات والستينيات، وقدمت مفهوم "التسرب" (Spillover) الذي يشير إلى أن تكامل مجال واحد يجب أن يرتبط ويتطور إلى تكامل مجالات أخرى لتحقيق أقصى قدر من الفعالية (Deutsch et al. 1957, Lindberg and Scheingold 1971). بل إنها قدمت منطقًا مفاده أن التأخير في التكامل يمكن أن يؤدي إلى تكامل جديد (Corbey 1995). على الرغم من أن نظرية الوظيفية الجديدة تعرضت لانتقادات بسبب تفاؤلها المفرط بالتكامل، إلا أنه لا يمكن إنكار مساهمتها الكبيرة في شرح القوة الدافعة الأساسية للتكامل الأوروبي الذي استمر لأكثر من 70 عامًا (Schimmelfennig 2018).

بالطبع، يجب استكمال تفسير الوظيفية الهيكلية بتفسير يعكس استراتيجيات أصحاب المصلحة ومصالحهم. على وجه الخصوص، تعد النظرية السياسية للاستراتيجية، التي تعرف وتتلاعب بالقضايا بناءً على هويتها ومصالحها لدفع التكامل أو معارضته، نظرية مكملة بشكل مناسب للوظيفية الجديدة (Jabko 2005). إنه نهج يركز على عملية انعكاس المشاكل الاجتماعية الخطيرة في سياسات متكاملة، ويراقب ويحلل كيف يكتشف أصحاب المصلحة المشاكل ويعرفونها ويستخدمونها كموارد لدفع الأطر السياسية. تتطلب هذه العملية تحليلاً دقيقًا نظرًا لمشاركة العديد من أصحاب المصلحة، وقد تؤدي إلى نتائج غير متوقعة أثناء المفاوضات والمساومات المختلفة، وفي كثير من الحالات، تتحقق الثمار من خلال مزيج من "الأحلام المتشابهة على نفس السرير" (同床異夢) بين أصحاب المصلحة.

تتمتع الجهود المبذولة لشرح فترات النمو الرئيسية للتكامل الأوروبي من منظورين، الوظيفية الجديدة والاستراتيجية السياسية، بقدر كبير من الإقناع. في المراحل الأولى من التكامل الأوروبي في الخمسينيات والستينيات، أدت جهود الجهات الفاعلة الحكومية مثل الولايات المتحدة وفرنسا وألمانيا لتلبية احتياجات الحرب الباردة وإعادة الإعمار الاقتصادي إلى فشل التكامل السياسي والعسكري وإعادة التكيف مع التكامل الاقتصادي. في الثمانينيات والتسعينيات، في مواجهة صعود اليابان (Sandholtz 1992) وعصر ما بعد الحرب الباردة، انتهى السعي لتحقيق التكامل السياسي بطرق غير متوقعة إلى حد ما مثل السوق الموحدة والاتحاد النقدي. بمعنى آخر، لم يحدث التكامل الأوروبي باتباع الاتجاه العام الذي يتطلبه العصر، بل كان نتيجة غير متوقعة نتجت عن جهود الجهات الفاعلة التي استغلت متطلبات العصر.

ما هو تأثير جائحة كوفيد-19، التي اجتاحت أوروبا منذ بداية عام 2020، على الاتحاد الأوروبي؟ هل كان لها تأثير قوي بما يكفي لتحديد اتجاه التكامل الأوروبي؟ لفهم تأثير جائحة كوفيد-19 بشكل صحيح، يجب علينا أولاً النظر في الأزمات المختلفة التي واجهها الاتحاد الأوروبي في عام 2010 والوضع الناتج للتكامل الأوروبي. لا يمكن المبالغة في القول بأن أوروبا كانت تواجه أزمة وجودية (II.) بحلول بداية عام 2020. بالإضافة إلى ذلك، يمكن القول إن جائحة كوفيد-19 قد سببت ضربة قاضية للإغلاق والعزل (III.) داخل المنطقة. في حين أن أوروبا قد روجت لحرية حركة مواطنيها كأكبر إنجازاتها، فإن جائحة كوفيد-19 كانت بمثابة تدمير لهذا الصرح المتكامل. ومع ذلك، نجحت أوروبا في استكشاف أدوار جديدة من خلال جائحة كوفيد-19 من جانبين. الأول هو أن الاتحاد الأوروبي تولى دور توريد اللقاحات، ليظهر كفاعل جديد في السياسة الصحية (IV.). من ناحية أخرى، نجح في وضع سياسة مالية على مستوى أوروبا (V.) للتغلب على التأثير الاقتصادي للأزمة. من المستحيل التنبؤ بالمستقبل بناءً على تجربة ما يقرب من عام ونصف منذ بدء الأزمة. ومع ذلك، فإن ما يمكن الحكم عليه على المدى القصير هو أن الاتحاد الأوروبي نجح في البداية في اغتنام فرصة جائحة كوفيد-19 لتعزيز التكامل.

II. الخلفية: الوضع العام لأزمة التكامل الأوروبي

مع بداية عام 2020، وجدت أوروبا نفسها في أزمة غير مسبوقة بسبب الصدمات الخارجية والداخلية. أولاً، أدى انسحاب المملكة المتحدة من الاتحاد الأوروبي إلى صدمة مماثلة لانسحاب أحد الأعمدة التي تدعم أوروبا. خارجيًا، أدى الصعود المذهل للصين إلى تغييرات خطيرة في الجغرافيا السياسية العالمية، مهددًا مكانة أوروبا. بالإضافة إلى ذلك، اهتزت العلاقات مع الولايات المتحدة، الحليف التقليدي، بشكل أساسي بسبب رئاسة دونالد ترامب.

1. التكامل الأوروبي وبريكست

قررت المملكة المتحدة الانسحاب من الاتحاد الأوروبي في استفتاء عام 2016، وفي بداية عام 2021، أصبحت فعليًا دولة خارج الاتحاد الأوروبي. كان التأثير السلبي والصدمة النفسية لبريكست على التكامل الأوروبي كبيرًا ("The Economist 2016). أولاً، منذ بداية التكامل الأوروبي في الخمسينيات، استمر في زيادة عدد الدول الأعضاء والحفاظ على اتجاه التوسع، وكان هذا هو المرة الأولى التي تنسحب فيها دولة معينة من مسيرة التكامل. في عام 2010، كانت هناك مناقشات حول انسحاب بعض دول جنوب أوروبا، مثل اليونان - والتي أطلق عليها "غريكسيت" (Grexit) - ولكن لم يحدث انسحاب فعلي. ثانيًا، كانت المملكة المتحدة واحدة من أكبر الدول في الاتحاد الأوروبي. كان الأمر بمثابة انهيار أحد أعمدة "الأربعة الكبار" (Big4) - ألمانيا وفرنسا والمملكة المتحدة وإيطاليا - في قلب أوروبا. ثالثًا، لم تكن المملكة المتحدة مجرد دولة عضو كبيرة، بل كانت تمثل أيضًا نموذجًا للسياسة التي تعطي الأولوية للتجارة الحرة والاقتصاد السوقي داخل أوروبا (Rosamond 2020). علاوة على ذلك، من منظور تاريخي، كانت المملكة المتحدة مهد الديمقراطية البرلمانية ولعبت دورًا مهمًا كمرساة في الهوية الأوروبية، حيث دافعت عن الديمقراطية الليبرالية في حربين عالميتين.

أظهر بريكست بوضوح حقيقة تاريخية مفادها أن التكامل الأوروبي ليس دائمًا حركة تقدمية، بل يمكن أن يتراجع. ومع ذلك، في الوقت نفسه، أدى بريكست أيضًا إلى نتائج ثانوية غير متوقعة (Ricard 2021). بمجرد اتخاذ قرار بريكست وتنفيذه من خلال عملية شاقة، اتجهت الأصوات المطالبة بالانسحاب داخل الاتحاد الأوروبي إلى الانحسار. على سبيل المثال، خفتت دعوات الانسحاب من أوروبا التي روجت لها القوى القومية اليمينية المتطرفة مثل التجمع الوطني (RN) في فرنسا وليغا (Lega) في إيطاليا. كما أن رحيل المملكة المتحدة عن أوروبا جعل عملية صنع القرار في الاتحاد الأوروبي أسهل. كانت المملكة المتحدة، لأسباب تاريخية وثقافية مختلفة، دائمًا عضوًا مترددًا لم يشارك بنشاط في التكامل الأوروبي. كانت تعارض معظم السياسات التي تنفذ على المستوى الأوروبي، وبمجرد انسحابها، أصبحت عملية صنع القرار أسهل. هذا هو السبب في أن بريكست يمكن اعتباره له تأثير معقد في سياق الاستجابة لجائحة كوفيد-19.

2. صعود الصين ورد فعل أوروبا

في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين، تسارع صعود الصين على الساحة العالمية بوتيرة مذهلة. في عام 2013، تجاوز الناتج المحلي الإجمالي للصين الولايات المتحدة حسب تعادل القوة الشرائية (PPP)، لتصبح الصين رسميًا ثاني أكبر اقتصاد في العالم. في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين، من المتوقع أن تتجاوز الصين الولايات المتحدة أيضًا من حيث الناتج المحلي الإجمالي الاسمي لتصبح أقوى اقتصاد في العالم. كان التكامل الأوروبي تاريخيًا مدفوعًا بتهديدات خارجية. كان التهديد الصريح الذي حفز التكامل الأوروبي في الخمسينيات هو الاستراتيجية العسكرية والأمنية للاتحاد السوفيتي والكتلة الشرقية. كما نظرت أوروبا إلى التكامل كوسيلة لاستعادة القيادة الاقتصادية والثقافية المفقودة للولايات المتحدة. منذ السبعينيات، كان صعود اليابان عاملاً محفزًا للتكامل الأوروبي. بالنسبة لأوروبا، التي كانت تعتبر نفسها مركز العالم قبل قرن من الزمان، فإن صعود الصين يمثل تهديدًا خطيرًا آخر بعد الاتحاد السوفيتي والولايات المتحدة واليابان (Biscop 2020).

في عام 2019، اختار الاتحاد الأوروبي اتجاهًا استراتيجيًا جديدًا بتصنيف الصين على أنها "منافس منهجي" (systemic rival) (Small 2020). وهذا يعني الاعتراف بأن الصين قد نمت لتصبح قوة تتنافس مع أوروبا على النظام السياسي والاقتصادي العالمي، بدلاً من كونها مجرد دولة نامية كبيرة تدعمها أوروبا. علاوة على ذلك، فإن الطبيعة القومية المتزايدة للصين، بدلاً من الانفتاح السياسي أو التحرير على الرغم من التنمية الاقتصادية، ساهمت في ترسيخ هذا الإدراك الاستراتيجي. بالطبع، فإن الوضع الداخلي لأوروبا أكثر تعقيدًا من المواجهة أو المنافسة التي تظهر في الخطاب الاستراتيجي. المملكة المتحدة، بعد بريكست، لديها حلم "بريطانيا العالمية" (Global Britain) بأن آسيا والمحيط الهادئ، بما في ذلك الصين، يمكن أن تحل محل أوروبا، وألمانيا، وهي دولة مصدرة، تخشى تدهور العلاقات مع الصين. أصبحت جائحة كوفيد-19 فرصة لتسليط الضوء على اعتماد أوروبا على الصين والتأكيد على الحاجة إلى التكامل الأوروبي.

3. إدارة ترامب وتكامل أوروبا

في نوفمبر 2016، بعد استفتاء بريكست في المملكة المتحدة في يونيو 2016، أدى انتخاب دونالد ترامب رئيسًا للولايات المتحدة إلى صدمة كبيرة للتكامل الأوروبي. كان ترامب قد أقام علاقات وثيقة مع القوى القومية اليمينية المتطرفة في أوروبا منذ فترة ترشحه، وبذل جهودًا للتقليل من شأن الاتحاد الأوروبي الذي يروج للتكامل الدولي (Shapiro 2020). بشكل أساسي، يمكن القول إن الولايات المتحدة كانت الراعي التاريخي للتكامل الأوروبي. منذ بداية التكامل، دعمت الولايات المتحدة أوروبا كجزء من خطة دولية لمكافحة الشيوعية، واعترفت بدور الاتحاد الأوروبي في السعي لتحقيق الاستقرار في القارة الأوروبية في فترة ما بعد الحرب الباردة. على الرغم من وجود جانب المنافسة الاقتصادية، إلا أنه لم يصل إلى درجة تهديد التحالف الأمني ​​الراسخ بين الولايات المتحدة وأوروبا.

زعزعت إدارة ترامب علاقة التحالف الراسخة بين أوروبا والولايات المتحدة التي استمرت لأكثر من 100 عام منذ الحرب العالمية الأولى. على وجه الخصوص، هددت الثقة في التحالف من خلال التلميح إلى أن مبدأ الأمن الجماعي، وهو المادة الأساسية لمنظمة حلف شمال الأطلسي (NATO)، التي ربطت الولايات المتحدة وأوروبا الغربية كمجتمع أمني لمدة 70 عامًا تقريبًا، قد لا يكون تلقائيًا ("The Economist 2019a). في أوروبا، مع تزايد انعدام الأمن في الاعتماد على الولايات المتحدة، ظهرت دعوات لتأمين القدرة الدفاعية الأوروبية المستقلة. على وجه الخصوص، بدأ خطاب "القومية الأوروبية" في الانتشار، لا سيما في فرنسا وألمانيا. تاريخيًا، كان انسحاب المملكة المتحدة، التي أعطت الأولوية للعلاقات عبر الأطلسي على القومية الأوروبية، قد عزز انتشار هذا الاتجاه. بالطبع، في أوروبا الوسطى والشرقية، التي تتعرض لتهديدات من روسيا بعد الاتحاد السوفيتي، لا يزال الثقة في الولايات المتحدة أقوى من القومية الأوروبية غير المؤكدة.

في بداية عام 2020، بدأت جائحة كوفيد-19 في الصين، لكنها انتشرت بسرعة إلى أوروبا بعد تجاوز شرق آسيا. في ذلك الوقت، لم يكن من المبالغة القول إن الاتحاد الأوروبي كان في وضع "محاط بالأعداء" (四面楚歌). لم يقتصر الأمر على انهيار الاستقرار والتوازن بسبب إعلان المملكة المتحدة، وهي دولة عضو مهمة، الانسحاب لأول مرة، بل إن صعود الصين كـ "منافس" عالمي جديد ضغط بشكل أكبر على مكانة أوروبا في النظام العالمي، وأظهرت الولايات المتحدة، الحليف التقليدي، تغييرًا في موقفها تجاه أوروبا، معاملة أوروبا كعدو أو منافس بدلاً من صديق.

III. الإغلاق والعزل

منذ العصور الوسطى، كانت الطريقة الأكثر فعالية لمكافحة الأوبئة هي منع انتشار العدوى عن طريق عزل الناس. تأتي عبارة "الحجر الصحي" (quarantaine) من الكلمة الفرنسية التي تعني عزل الأشخاص المعرضين للخطر لمدة 40 يومًا. لم تكن الاستجابة لكوفيد-19 استثناءً، وبرز العزل والإغلاق كوسائل رئيسية لإدارة الأزمات الصحية. تكمن المشكلة في أن حرية الحركة كانت أكبر إنجاز للتكامل الأوروبي. لأنه، أكثر من السياسات المشتركة المتنوعة والمعقدة، تم إدراك حقيقة بسيطة مثل "القدرة على السفر بحرية باستخدام بطاقة الهوية فقط، دون الحاجة إلى جواز سفر" بشكل أسهل للتأكيد على أن أوروبا واحدة.

1. تراجع التكامل الأوروبي؟

عندما بدأت جائحة كوفيد-19 في ضرب أوروبا في عام 2020، كانت المملكة المتحدة تمر بعملية سياسية داخلية مضطربة في سياق انسحابها من الاتحاد الأوروبي. إذا كان بريكست يمثل انكماشًا خارجيًا للاتحاد الأوروبي، فإن جائحة كوفيد-19 كان لها تأثير تدمير الصرح الداخلي للتكامل الأوروبي. وذلك لأن جائحة كوفيد-19 لم تنتشر بشكل موحد في جميع أنحاء أوروبا، بل انتقلت بشكل مركّز في مناطق معينة. انتشر فيروس كوفيد-19، الذي نقله السياح الصينيون إلى إيطاليا، أولاً في الدول المطلة على البحر الأبيض المتوسط ​​التي تعتمد على السياحة، ثم انتشر إلى المملكة المتحدة وفرنسا وألمانيا عبر الأوروبيين الذين مروا عبر هذه المناطق. قررت الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي حظر السفر من مناطق معينة انتشر فيها عدد كبير من مرضى كوفيد-19، ثم، مع الزيادة المتزامنة في عدد الحالات، لم يقتصر الأمر على حظر السفر بين البلدان، بل تم الإفراط في استخدام تدابير الإغلاق التي تقيد الحركة داخل البلاد أيضًا (Stroobants 2020).

لقد روج الاتحاد الأوروبي لأوروبا "كمساحة للسفر والعمل والعيش بحرية" كأكثر تأثير ملموس للتكامل (European Commission 2021b). المنطق هو أن المواطنين الأوروبيين يمكنهم عبور الحدود بحرية، كما لو كانوا في بلد واحد. في الواقع، فتحت اتفاقية شنغن (Schengen) لعام 1985 الطريق أمام الأوروبيين لعبور الحدود بحرية، وفي عام 1986، عززت المعاهدة الأوروبية الموحدة (Single European Act) السوق الموحدة الأوروبية (Single Market)، واعترفت بحق العمال في التحرك بحرية مثل رأس المال. بعد ذلك، بذل الاتحاد الأوروبي جهودًا لتنسيق السياسات بحيث يتم الاعتراف بنظام الضمان الاجتماعي لدولة عضو في دولة عضو أخرى. أدت السياسات التي تقيد السيطرة على الحدود وحرية الحركة، والتي انتشرت بسرعة بسبب جائحة كوفيد-19، إلى تقسيم المساحة التي استغرق بناؤها أكثر من 30 عامًا من التكامل الأوروبي مرة أخرى.

توضح حالة السويد كيف عملت جائحة كوفيد-19 بشكل معقد على إعادة بناء الحدود داخل أوروبا. أصرت السويد على سياسة الحفاظ على الحريات اليومية للمواطنين مقارنة بالدول الأعضاء الأخرى (Steinglass 2020). لقد قللت من القيود المفروضة على النشاط الاقتصادي وتجنبت إلى حد كبير ارتداء الأقنعة. وذلك لأنها اختارت سياسة فريدة تهدف إلى تحقيق المناعة الجماعية على المدى الطويل، حتى لو كان ذلك يعني وقوع عدد كبير من الضحايا في الوباء على المدى القصير. أدت السياسة السويدية الفريدة إلى رد فعل سياسي من الدول المجاورة تمثل في فرض قيود على الحركة مع السويد. قامت جميع الدول المحيطة بالسوید، مثل الدنمارك وفنلندا والنرويج - والنرويج ليست عضوًا في الاتحاد الأوروبي ولكنها تضمن حرية الحركة من خلال اتفاقية شنغن - بحظر الحركة. كانت هذه حالة أعادت فيها الاختلافات في الاستجابة لكوفيد-19 بناء الحدود، أكثر من كوفيد-19 نفسه.

2. سابقة أزمة اللاجئين

كانت أزمة اللاجئين عام 2015 هي المرة التي تدهور فيها مبدأ حرية الحركة الذي تفخر به أوروبا بشكل خطير (Caporaso 2018). بمعنى آخر، هناك تجربة سابقة تم فيها تعليق حرية الحركة قبل جائحة كوفيد-19. في ذلك الوقت، دخل أكثر من مليون لاجئ إلى اليونان عبر تركيا نتيجة للحرب الأهلية في سوريا، ثم انتقلوا من اليونان إلى جميع أنحاء الاتحاد الأوروبي. نظرًا لأن حرية الحركة كانت مضمونة بمجرد دخول اليونان، أي منطقة الاتحاد الأوروبي، كان هدف اللاجئين الأولي هو عبور الحدود من تركيا إلى اليونان. ومع ذلك، مع الزيادة المركزة في تدفق اللاجئين بأعداد كبيرة، قامت بعض الدول الأعضاء، تحت ذريعة اتخاذ تدابير طارئة، بإعادة فرض الرقابة على الحدود لمنع حرية الحركة.

بالطبع، كانت القيود الحدودية الناجمة عن كوفيد-19 بعد عام 2020 أكثر شمولاً وقوة من أزمة اللاجئين عام 2015. لم يقتصر الأمر على إعادة فرض الرقابة على الحدود لمنع حركة اللاجئين، بل شملت أيضًا تقييد حركة المواطنين الأوروبيين. يمكن احتواء أزمة اللاجئين في عام 2015 من خلال التعاون بين الاتحاد الأوروبي وتركيا. حيث قامت تركيا، الواقعة بين سوريا وأوروبا، بدور السيطرة على حركة اللاجئين مقابل الدعم المالي من الاتحاد الأوروبي، مما أوقف تدفق اللاجئين (Vallet 2021).

تركت سابقة أزمة اللاجئين الاتحاد الأوروبي بدرس دقيق. أحد الدروس هو أن أوروبا فشلت في وضع استجابة مشتركة سريعة للأزمة، مما أدى إلى فشل الإجراءات المتفرقة للدول الأعضاء في تدمير إنجازات التكامل. هذا هو منظور نقدي للعجز الأوروبي على المدى القصير. ومع ذلك، فإن الإجراءات التي اتخذتها الدول الأعضاء كانت في نهاية المطاف مؤقتة، ومع مرور الوقت، تم البحث عن حلول على مستوى أوروبا، مما أدى إلى عودة الوضع إلى طبيعته. وهذا يعني أن الإجراءات التي تتعارض مع التكامل الأوروبي، مثل الرقابة الحدودية، هي مجرد استجابات مؤقتة للأزمة، ولا يعني ذلك انهيار أوروبا.

3. البحث عن استجابة مشتركة

على الرغم من أن جائحة كوفيد-19 قد دمرت إنجاز التكامل الأوروبي المتمثل في حرية الحركة دفعة واحدة، إلا أنه من الصعب إلقاء اللوم على أوروبا في هذه الحالة. بالطبع، يمكن لمن يعتبرون التكامل الأوروبي جزءًا من العولمة أن يلوموا أوروبا والعولمة معًا، بحجة أن السياحة واسعة النطاق والتجارة الواسعة جلبت جائحة كوفيد-19، ولكن لا يمكن اعتبار ذلك رد فعل أوروبي عام. بدلاً من ذلك، كان الرأي الأكثر شيوعًا هو أن تدابير مثل العزل والإغلاق كانت مجرد استجابات مؤقتة وحتمية. علاوة على ذلك، نظرًا لأن قرارات العزل والإغلاق كانت من اختصاص حكومات الدول الأعضاء، وشملت ليس فقط الحركة بين الدول الأوروبية ولكن أيضًا الحركة داخل الدول، فمن الصعب تحميل أوروبا المسؤولية.

على الرغم من أن جائحة كوفيد-19 بدأت في أوروبا الغربية، إلا أنها انتشرت في جميع أنحاء أوروبا، بما في ذلك أوروبا الوسطى والشرقية، مع مرور الوقت. وبهذه الطريقة، بينما اتسعت نطاق جائحة كوفيد-19، بدأت الاختلافات الإقليمية تظهر أيضًا داخل نفس البلد. أكد اتساع النطاق الكلي والتمييز الإقليمي على الحاجة إلى أن تكون الاستجابة لجائحة كوفيد-19 متعددة المستويات، تشمل أوروبا والدول الأعضاء والمناطق (Krastev and Leonard 2021).

بشكل محدود، قدمت جائحة كوفيد-19 فرصة للتعاون بين الدول الأوروبية في بعض الحالات. في ربيع عام 2020، شهدت إيطاليا وفرنسا زيادة هائلة في عدد الحالات، بينما كانت ألمانيا تتمتع بمرافق طبية كافية نسبيًا. لذلك، تم إنشاء نظام تعاون في المناطق الحدودية حيث تم قبول مرضى إيطاليين وفرنسيين وعلاجهم في المستشفيات الألمانية (Wieder 2020). هذا مثال على تشجيع العبور للعلاج الطبي لعدد قليل من المرضى، مع منع حركة عامة غير قابلة للسيطرة.

يمكن اعتبار اتفاق الاتحاد الأوروبي في أبريل 2020 على حظر التفاعل البشري مع المناطق خارج الاتحاد الأوروبي بداية للاستجابة المشتركة لكوفيد-19 (European Commission 2020a). تاريخيًا، كان دور أوروبا هو خفض أو إلغاء الحدود بين الدول الأعضاء، ولكن من خلال كوفيد-19، تولت دور رفع الحدود الخارجية. وهذا مشابه للمرحلة المبكرة من تجربة الاتحاد الأوروبي في وضع سياسة تجارية مشتركة من خلال تطبيق تعريفات جمركية مشتركة على التجارة الخارجية للسلع.

لا يمكن إنكار أن تدابير العزل والإغلاق الأوروبية الناجمة عن كوفيد-19، والتي زادت في مختلف البلدان والمناطق، قد تسببت في تراجع التكامل الأوروبي. ومع ذلك، كان هناك أيضًا إدراك قوي بأن هذا التراجع كان مؤقتًا وحتميًا. علاوة على ذلك، فإن المسؤولية تقع تقليديًا على حكومات الدول الأعضاء المسؤولة عن السياسة الصحية. يمكن النظر إلى أوروبا على أنها فتحت نافذة فرصة لاستكشاف سياسات جديدة مع تجنب المسؤولية.

IV. سياسة اللقاحات

ساهمت جائحة كوفيد-19 بشكل حاسم في تدخل الاتحاد الأوروبي مباشرة في جزء من السياسة الصحية. تولى الاتحاد الأوروبي، بدلاً من حكومات الدول الأعضاء، دورًا مهمًا في شراء وتوزيع اللقاحات على مستوى أوروبا. في الأصل، كانت السياسة الصحية مجالًا تقليديًا ضمن سلطة الدول الأعضاء، وكان تدخل الاتحاد الأوروبي متقطعًا وغير مباشر. لولا أزمة مثل كوفيد-19 التي طرحت قضايا سياسية جديدة، لكان من الصعب على أوروبا أن تحصل بسرعة على السلطة في مجال مهم كهذا. هنا، سننظر في العوامل التي أتاحت توسيع سلطة أوروبا.

1. السياسة الصحية التي تتحملها الدول الأعضاء

يظهر توزيع السلطات بين الاتحاد الأوروبي والدول الأعضاء في أوروبا تعقيدًا كبيرًا. وذلك لأن الفصل الواضح للسلطات غير ممكن في المجتمع الحديث حيث ترتبط القضايا السياسية ارتباطًا وثيقًا. بشكل عام، يمارس الاتحاد الأوروبي سلطة شبه مستقلة في القضايا والمجالات المتعلقة بالسوق الموحدة، أي حركة السلع. في المقابل، يمكن اعتبار أن الدول الأعضاء تتولى مسؤولية وظائف دولة الرفاهية. في نظام تقسيم العمل هذا، يمكن تقييم السياسة الصحية على أنها تميل بقوة إلى سلطة دولة الرفاهية، أي الدول الأعضاء (Brooks and Geyer 2020, 1059). في الواقع، لا تزال سياسات الصحة والرعاية الصحية تُتخذ على مستوى حكومات الدول الأعضاء. على سبيل المثال، تمتلك حكومات الدول الأعضاء سلطة اتخاذ القرار بشأن سياسات مثل العزل والإغلاق وسياسات التطعيم، وهي جوانب مهمة في أزمة كوفيد-19.

المجالات التي تدخل فيها أوروبا هي المناطق التي تتداخل فيها الصحة والرعاية الصحية والسوق الموحدة. على وجه الخصوص، تولت الوكالة الأوروبية للأدوية (EMA) على المستوى الأوروبي مسؤولية تقييم وترخيص الأدوية. الأدوية، على الرغم من كونها متخصصة، كانت سلعًا، وكان ترخيصها وتوزيعها يخضعان لحرية الحركة في السوق الموحدة، مما استلزم إدارة على المستوى الأوروبي. تأسست وكالة الأدوية الأوروبية في لندن بالمملكة المتحدة عام 1995 مع تشكيل السوق الموحدة الأوروبية، ولكن بعد بريكست، انتقلت إلى أمستردام بهولندا.

لعبت الوكالة الأوروبية للأدوية دورًا مهمًا فيما يتعلق بترخيص اللقاحات في نهاية عام 2020. نظرًا لأن تطوير اللقاحات للأمراض الجديدة كان سريعًا، كانت هناك مخاوف جدية بشأن السلامة، وكان ترخيص اللقاحات المطورة في روسيا والصين قضايا دبلوماسية حساسة. حتى أغسطس 2021، لم ترخص وكالة الأدوية الأوروبية رسميًا للقاحات الروسية أو الصينية، وأصبحت هذه السياسة موضوع نزاع مهم في سياسة اللقاحات داخل أوروبا.

2. صعود أوروبا: الشراء المشترك للقاحات

في ربيع عام 2020، بسبب الانتشار السريع لكوفيد-19، قررت معظم الدول الأعضاء إجراءات إغلاق وطني صارمة، مما أدى إلى أزمة اقتصادية خطيرة. في صيف ذلك العام، عززت المفوضية الأوروبية سلطتها الجديدة من خلال تولي جزء مهم من السياسة الصحية المتمثل في الشراء المشترك للقاحات وتوزيعها (European Commission 2020b). هناك فرق كبير بين سلطة ترخيص الأدوية على المستوى الأوروبي وسلطة شراء وتوزيع اللقاحات، التي تعد حاسمة للسيطرة على الأمراض الجديدة. إذا كان الأول جزءًا ثانويًا من إدارة السوق، فإن الأخير هو المحور الحاسم للسياسة الصحية. كيف أصبحت الأزمة الصحية آلية لتعزيز التكامل الأوروبي؟

قدمت الأزمة الزمنية والهيكلية التي وجد الاتحاد الأوروبي نفسه فيها دافعًا لتأكيد سبب وجوده من خلال سياسات جديدة. أثار بريكست شكوكًا عامة حول التكامل الأوروبي، وأبرز صعود الصين أو عدم التوافق مع الولايات المتحدة عجز أوروبا النسبي (van Middelaar 2020). كما كان هناك تقييم سلبي قوي لفشل استجابة أوروبا لأزمة اللاجئين، والتي تفرقت بين الدول الأعضاء. حتى بعد وقوع جائحة كوفيد-19، كشفت المنافسة بين الدول الأوروبية على تأمين الأقنعة عن حدود الانقسام بشكل صارخ.

كانت المفوضية الأوروبية تواجه أزمة شرعية بشكل خاص. كانت المفوضة أورسولا فون دير لاين، التي تم تعيينها في عام 2019، مرشحة برزت كـ "صياد أرباح" (漁父之利) في خضم معركة القوة بين البرلمان الأوروبي ورؤساء الدول الأعضاء ("The Economist 2019b). كانت مرشحة اقترحتها فرنسا بعد فشل المرشحين الرئيسيين من القوى السياسية الرئيسية في البرلمان، الديمقراطيون المسيحيون والديمقراطيون الاشتراكيون، بسبب معارضة بعض الدول الأعضاء. تتمتع فون دير لاين بخبرة طويلة في السياسة، ولكنها طبيبة في الأصل. يمكن التعبير عن الجهود المبذولة لتعويض الشرعية الديمقراطية الناقصة من خلال إرادة قوية لسياسات جديدة. يمكن اعتبار سياسة شراء اللقاحات من قبل المفوضة، وهي طبيبة، حلقة وصل طبيعية من هذا المنظور.

حتى لو لم يكن مجالًا للسلطة الأوروبية الواضحة، فإن موافقة الدول الأعضاء ضرورية للمفوضية لدفع سياسة الشراء. لذلك، يجب هنا شرح سبب عدم معارضة الدول الأعضاء على الأقل للشراء المشترك على مستوى أوروبا. في صيف عام 2010، كان تطوير اللقاحات لا يزال غير مؤكد، وكان من المعروف جيدًا أن تطوير اللقاحات المتعلقة بفيروس كورونا أمر صعب. لم يكن لدى الدول الأعضاء سبب كبير لمعارضة تحمل أوروبا لقضية غير مؤكدة في مجال جديد.

دخلت أوروبا في مفاوضات مع شركات الأدوية الكبرى ونجحت بشكل عام في تأمين كميات كافية من اللقاحات الأوروبية عن طريق الشراء المسبق (European Commission 2021a). كانت العملية أبطأ من المملكة المتحدة أو الولايات المتحدة في إتمام المفاوضات، وكان توريد اللقاحات متأخرًا نسبيًا، ووقعت بعض المشاكل ("The Economist 2021). كانت هناك أيضًا خلافات بين الدول الأعضاء بشأن عملية توريد اللقاحات. على الرغم من هذه المشاكل التقنية، يمكن تقييم استراتيجية الشراء المسبق المشترك للقاحات من قبل المفوضية الأوروبية على أنها فعالة في تأمين كميات كبيرة من اللقاحات بأسعار معقولة، وقد تلقت ردود فعل إيجابية من الرأي العام الأوروبي نتيجة لذلك.

3. سياسة توزيع اللقاحات

في ديسمبر 2020، بدأت أوروبا حملات التطعيم، وسرعان ما قامت بتطعيم مواطنيها في النصف الأول من عام 2021. كانت المشكلة الأكثر خطورة التي نشأت في سياسة اللقاحات هي الزيادة الانفجارية المتأخرة في حالات كوفيد-19 في وسط وشرق أوروبا ("The Economist 2021). في عام 2020، كان انتشار كوفيد-19 يتركز بشكل أساسي في أوروبا الغربية، لذا كانت دول وسط وشرق أوروبا أقل استعدادًا نسبيًا، وعندما انتشر المرض فجأة في عام 2021، تعرضت لصدمة. كانت اللقاحات المخصصة لكل دولة غير كافية تمامًا لدول وسط وشرق أوروبا.

في الواقع، اضطرت دول مثل المجر وجمهورية التشيك إلى اختيار استيراد لقاحات صينية وروسية (Kauffmann 2021). حكومة فيكتور أوربان في المجر، التي انتقدت باستمرار التكامل الأوروبي، شجعت منذ البداية على استخدام اللقاحات الصينية الرخيصة. في حالة جمهورية التشيك، أدى قرار الحكومة العاجل باستيراد اللقاح الروسي إلى أزمة سياسية أدت إلى انهيار الحكومة الائتلافية. وذلك لأن الأحزاب الشريكة في الائتلاف عارضت استيراد اللقاح الروسي وانسحبت.

طبقت الاتحاد الأوروبي مبدأ التضامن على التغييرات في وضع هذه الدول في وسط وشرق أوروبا. توصلت الدول الأعضاء الأكثر يسراً إلى اتفاقيات للتنازل عن اللقاحات لدول وسط وشرق أوروبا (Malingre et Chastand 2021). كما احترمت آراء الدول الأعضاء التي عارضت التوزيع الجديد حتى النهاية. وهذا هو السبب في أنه يمكن القول إنها نجحت إلى حد كبير في تحقيق توازن مناسب بين المبادئ والتنازلات والتسويات.

4. جواز السفر الصحي: دمج الصحة والتنقل

منذ يوليو 2021، طبق الاتحاد الأوروبي جواز السفر الصحي لتسهيل استئناف حرية تنقل المواطنين بشكل متناغم. جواز السفر الصحي هو جهد لوضع معايير للسماح بالتنقل على المستوى الأوروبي، وهو نتيجة لخطط المفوضية الأوروبية منذ المراحل المبكرة من التطعيم في مارس 2021 (Malingre 2021). على سبيل المثال، الفكرة هي تسهيل التنقل من خلال إنشاء شهادة مشتركة تتضمن معلومات حول ما إذا كان الشخص قد تم تطعيمه، ونتائج اختبار كوفيد-19، والتاريخ الطبي للمرض. ومع ذلك، نظرًا لاختلاف سياسات السماح بالتنقل بين الدول الأعضاء، تمكنوا فقط من الاتفاق على المعلومات التي يجب تضمينها في جواز السفر. علاوة على ذلك، فإن ظهور متحورات مختلفة يجعل الاستجابة تتغير باستمرار. ما هو مثير للاهتمام من منظور التكامل الأوروبي هو أن سلطة اللقاحات الأوروبية الجديدة قد تطورت إلى مجال آخر يسمى جواز السفر الصحي، من خلال دمجها مع السلطة التقليدية المتعلقة بتنقل الأشخاص.

في سياق الاستجابة لأزمة كوفيد-19، أصبح الاتحاد الأوروبي يلعب دورًا مهمًا في السياسة الصحية (Brooks and Geyer 2020). نظرًا لأنها جائحة عالمية، فإن الاستجابة على المستوى الأوروبي تكون أكثر فعالية من الناحية الوظيفية من السياسة الصحية التي تديرها الدول الأعضاء. ومع ذلك، يجب أن تستمر الأبحاث حول العملية التي انعكست بها هذه الاحتياجات الوظيفية في سلطات فعلية. هنا، تم تقديم فرضيات قليلة تستند إلى الاحتمالية، ويتطلب التأكيد الدقيق مزيدًا من البحث.

خامساً: الفيدرالية المالية

في يوليو 2020، قرر الاتحاد الأوروبي حزمة مالية لدعم اقتصادي متعددة السنوات على مستوى أوروبا بقيمة 750 مليار يورو للتغلب على الأضرار الاقتصادية والاجتماعية الناجمة عن أزمة كوفيد-19. مقارنة بخطة الحكومة الأمريكية لمواجهة أزمة كوفيد-19 التي بلغت تريليونات الدولارات، فإن حجم الدعم الأوروبي يبدو ضئيلًا. حتى عند مقارنته بالدعم المالي لمواجهة الأزمة الذي حشدته الدول الأعضاء، فإن قرار أوروبا يبدو صغيرًا بشكل ملحوظ. ومع ذلك، لا يبالغ القول بأن هذا القرار يمثل تغييرًا في نموذج السياسة الأكثر دراماتيكية الذي أحدثته أزمة كوفيد-19 (Ladi and Tsarouhas 2020). وذلك لأنه قدم نقطة انطلاق ملموسة وواقعية للتكامل المالي في أوروبا.

1. تجربة أزمة اليورو

كما أثرت أزمة اللاجئين عام 2015 بشكل كبير على أزمة كوفيد-19، فإن تجربة أزمة اليورو التي تكررت في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين عملت كمعيار وخلفية مهمة لمواجهة أزمة الصحة (Schimmelfennig 2014). كشفت أزمة اليورو، التي بدأت في عام 2010 وتكررت في عامي 2012 و 2015، مما وضع أوروبا في مأزق، عن اختلالات التكامل الأوروبي بشكل ملموس (Pisani-Ferry 2014). منطق الأزمة هو أن أوروبا لديها عملة واحدة، اليورو، وبالتالي تخضع لسياسة نقدية واحدة، ولكن السياسات المالية تقع على عاتق كل دولة عضو، مما يؤدي إلى حدوث الأزمات. أطلقت أوروبا عملة اليورو في عام 1999، ويتولى البنك المركزي الأوروبي (ECB) السياسة النقدية. ومع ذلك، تختلف الظروف الاقتصادية لكل دولة عضو. لكي تعمل أوروبا كمنطقة اقتصادية واحدة بشكل صحيح، يجب أن تكون هناك سياسة مالية مشتركة لتنسيق الاختلافات بين الدول الأعضاء. يجب إنشاء آلية مالية لمساعدة المناطق التنافسية والدول الغنية على دعم المناطق المتأخرة والدول الفقيرة. هذا هو الأسلوب الذي تعمل به الدول الفيدرالية مثل الولايات المتحدة أو ألمانيا. ومع ذلك، تم تقديم انتقادات دولية تفيد بأن فصل السياسة النقدية والسياسة المالية، حيث تكون الأولى على المستوى الأوروبي والثانية على مستوى الدول الأعضاء، هو سبب الأزمة وعامل يجعل حلها مستحيلاً.

انعكس عدم التوازن بين السياسات النقدية والمالية في عدم التوازن الجغرافي داخل الاتحاد الأوروبي. كانت الدول الشمالية، بما في ذلك ألمانيا، ودول أوروبا الشرقية، تنتقد العجز المالي، بينما كانت دول جنوب أوروبا تعاني بشكل عام من مشاكل العجز المالي المزمن. لم يكن العجز المالي متعمدًا، ولكنه كان عبئًا تاريخيًا للعجز المالي والدين العام، أو تفاقم بسبب أزمة اليورو (Matthijs and McNamara 2015). يمكن اعتبار التباين بين شمال وجنوب أوروبا في السياسات النقدية والمالية تقليدًا مستمرًا منذ الحرب العالمية الثانية. في ظل نظام بريتون وودز الذي تقوده الولايات المتحدة، عانت فرنسا وإيطاليا من تخفيضات متكررة في قيمة العملة، بينما عانت ألمانيا من زيادات متكررة في قيمة المارك الألماني. تم تأكيد هذا الاتجاه مرة أخرى في النظام النقدي الأوروبي (EMS)، الذي بدأ في عام 1979.

أكبر مخاوف ألمانيا عند الترويج لعملة موحدة كان انخفاض قيمة العملة بسبب الإنفاق "غير المسؤول" من قبل حكومات جنوب أوروبا. عند اتخاذ قرار الترويج لعملة موحدة في معاهدة ماستريخت عام 1991، وضعت ألمانيا الأساس لليورو القوي (Degner and Leuffen 2021). تم التأكيد في المعاهدة على أن البنك المركزي المستقل سيتابع هدف استقرار الأسعار الوحيد. بالإضافة إلى ذلك، كان يجب تلبية معايير السياسة النقدية والمالية المستقرة للمشاركة في اليورو. تمكنت دول جنوب أوروبا، بما في ذلك إيطاليا، بصعوبة من تلبية معايير ماستريخت بعد جهود التقشف في التسعينيات، وتمكنت من المشاركة في إطلاق اليورو. من وجهة نظر ألمانيا، كان التراخي في السياسة المالية للحكومات الجنوبية بعد إطلاق اليورو سببًا مهمًا لأزمة اليورو. هذا هو السبب في أن ألمانيا طالبت دائمًا بتقشف مالي أقوى أثناء دعم أزمة جنوب أوروبا في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين.

الحل المقترح في ذلك الوقت كان إنشاء تمويل على المستوى الأوروبي. إذا كانت سندات الدول في جنوب أوروبا، بما في ذلك اليونان، تمثل مشكلة، فقد تم اقتراح تجاوز الأزمة من خلال إصدار سندات مشتركة (eurobond) لتقاسم المخاطر. عارضت ألمانيا بوضوح ذلك، بحجة أن المخاطر الأخلاقية للدول في جنوب أوروبا فيما يتعلق بالقضايا المالية ستتكرر أو تتفاقم (Matthijs 2016). بعبارة أخرى، أصبح عدم التوازن بين السياسات المالية والنقدية الأوروبية، المتداخل مع عدم التوازن الجغرافي بين الشمال والجنوب، سببًا وخلفية لأزمة اليورو.

2. محتوى الحزمة المالية ومعناها

الحزمة المالية في يوليو 2020 لها أهمية في جانب الإنفاق، ولكنها تمثل تغييرًا مذهلاً في جانب تمويل الإيرادات من حيث وضع مبدأ السندات الأوروبية المبتكرة (European Commission 2021a). أولاً، بالنظر إلى الإنفاق، يتضح أنه جزء من خطة متوسطة وطويلة الأجل من حيث تأمين ميزانية متعددة السنوات. كان الاتحاد الأوروبي يطبق بالفعل مبدأ الميزانية متعددة السنوات. نظرًا لأن القرارات السياسية تشمل العديد من الدول الأعضاء، فإن كل عام سيكون معقدًا للغاية بدون خطة متوسطة وطويلة الأجل. ما هو غير عادي في هذه الحزمة المالية هو أنها ميزانية خاصة لمواجهة أزمة "مؤقتة"، ولكنها توفر أيضًا مجالًا زمنيًا متوسطًا وطويل الأجل.

يتم استخدام طريقتين لتمويل الإيرادات. الأول يتبع مبدأ مساهمات الدول الأعضاء المالية، والذي تم تطبيقه بشكل عام حتى الآن. والثاني هو طريقة تمويل جديدة تتمثل في إصدار سندات على المستوى الأوروبي لدعم الدول الأعضاء المحتاجة. هذه هي لحظة ولادة اليوروبوند. إذا لم نأخذ في الاعتبار تاريخ أزمة اليورو أو التكامل الأوروبي، فإن طريقة تمويل الحزمة المالية هذه يمكن اعتبارها مشكلة تقنية بسيطة. وذلك لأن حجمها ليس كبيرًا جدًا. ومع ذلك، فإن التغيير في موقف وسياسات ألمانيا، التي رفضت لعقود من الزمان دمج القضايا المالية مع جنوب أوروبا، أمر مدهش (Malingre 2020).

3. سياسة التكامل المالي

كانت مواقف الدول الأعضاء فيما يتعلق بالتكامل المالي الأوروبي القائم تتمثل في دول جنوب أوروبا التي ترغب في التكامل من جهة، وبقية الدول، أي دول شمال وشرق أوروبا، التي تعارض التكامل من جهة أخرى (Busse et al. 2020). كانت أزمة اليورو في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين أزمة جنوب أوروبا، وكان التكامل المالي يهدف إلى دعم جنوب أوروبا، وبالتالي عارضت جميع الدول الأخرى. عارضت ألمانيا ودول شمال أوروبا التكامل ماليًا، وشككت في ماليات جنوب أوروبا، بينما اعتقدت دول شرق أوروبا أنها بالكاد انضمت إلى اليورو من خلال التقشف الشاق، ولا يمكنها مساعدة جنوب أوروبا المتقدمة.

في سياق أزمة كوفيد-19 عام 2020، كان النقاش حول التكامل المالي مختلفًا بعض الشيء. وذلك لأن دول شرق أوروبا، كمناطق مستفيدة محتملة، أظهرت موقفًا مختلفًا عن أزمة اليورو. عارضت دول مثل هولندا والنمسا، ودول الدول الاسكندنافية مثل الدنمارك والسويد، التكامل المالي من خلال السندات المشتركة، بما يتماشى مع خطوطها السياسية التقليدية (Maillard 2020). كان الدور الحاسم في النهاية هو تغيير موقف ألمانيا. لماذا اتخذت ألمانيا قرارًا بتغيير نموذج السياسة الذي استمر لعقود؟

الانقسام بين جنوب وشمال أوروبا الذي نشأ خلال أزمة اليورو تكرر تقريبًا في أزمة كوفيد-19 (Krastev and Leonard 2021). في يوليو 2020، عندما تم تحديد الحزمة المالية، كانت جنوب أوروبا، بما في ذلك إيطاليا وإسبانيا، تواجه أزمة صحية خطيرة. لمواجهة الأزمة الصحية، لم يكن هناك خيار سوى اللجوء إلى إجراءات صارمة مثل الإغلاق الوطني، مما أدى مباشرة إلى أزمة اقتصادية، مع توقع انكماش بنسبة 10٪. في ظل هذه الظروف، زادت احتمالية سيناريو انسحاب دول جنوب أوروبا، التي عانت طويلاً من التقشف المالي بسبب أزمة اليورو، من الاتحاد الأوروبي بشكل جذري، مما يؤدي إلى انهيار شامل للتكامل الأوروبي.

علاوة على ذلك، فإن التغيرات السياسية الفعلية في إيطاليا وإسبانيا جعلت من المستحيل تجاهل هذه الاحتمالية. في إيطاليا، في عام 2018، حدث حدث غير متوقع حيث فاز تحالف بين حزب الرابطة اليميني المتطرف القومي وحركة النجوم الخمس الشعبوية الفريدة على القوى السياسية القائمة (The Economist 2018). في إسبانيا أيضًا، شهدت الانتخابات العامة المتكررة صعود حزب فوكس (Vox) اليميني المتطرف المناهض لأوروبا والقومي. على الرغم من أنه لا يمكن التنبؤ بالآثار السياسية لكوفيد-19، إلا أن الأزمة الخطيرة زادت من احتمالية تعزيز القوى السياسية المناهضة لأوروبا. بالطبع، من الصعب معرفة الدوافع الدقيقة للتغيير السياسي في ألمانيا، لكن هذه الظروف والتغييرات في السياسة الأوروبية كان لها تأثير على ألمانيا.

عندما انسحبت ألمانيا من مجموعة الدول التي كانت تعارض التكامل المالي، بدت الدول الأعضاء الأخرى معزولة. عارضت دول مثل هولندا والنمسا والدنمارك والسويد، ولكن كما نرى غالبًا في سياسات الاتحاد الأوروبي، من الصعب ممارسة حق النقض حتى النهاية ضد سياسة يريدها الغالبية العظمى. لقد تراجعوا إلى حل وسط يتمثل في فرض شروط على الدعم المالي، وفي النهاية تمت الموافقة على الحزمة الأوروبية وتحديدها.

أدت أزمة كوفيد-19 إلى تعزيز دور الاتحاد الأوروبي في المجالات الاستراتيجية، وإن كان ذلك بحجم ليس كبيرًا جدًا، مثل اللقاحات وحزم الدعم المالي. وصفت بعض وسائل الإعلام ذلك بحماس، مشيرة إلى التاريخ الأمريكي، بأنها "الزخم الهاملتوني" لأوروبا. هذا هو التفسير والأمل في أن الاتحاد الأوروبي، مثل الحكومة الفيدرالية الأمريكية التي أرست أساسًا ماليًا في بداياتها، قد أصبح الآن لديه أساس لدفع الفيدرالية المالية المستقلة. ما إذا كان مبدأ السندات المشتركة سيتطور في المستقبل أم سيظل مجرد ابتكار تقني لمرة واحدة، لا يمكن معرفته. ومع ذلك، إذا نمى التكامل المالي وانتشر على هذا الأساس، فمن الجدير بالذكر أن أزمة كوفيد-19 وفرت نقطة انطلاق حقيقية للتكامل المالي.

سادساً: الخاتمة: أزمة كوفيد-19 كمحفز للتكامل الأوروبي

بشكل مفارقة، اندلعت أزمة كوفيد-19 في بداية العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين. كان الاتحاد الأوروبي في حالة أزمة وجودية، حيث تم ذكر انهياره بشكل متكرر في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين. يمكن القول إن العقد الأول من القرن الحادي والعشرين كان عقدًا قضيناه مع أزمة اليورو الناجمة عن تداعيات الأزمة الاقتصادية العالمية. كان إطلاق اليورو في عام 1999 بمثابة ثمرة رئيسية للتكامل الأوروبي، حيث أعلن عن توحيد العملة، رمز الدولة ذات السيادة. أدى احتمال انهيار منطقة اليورو إلى سيناريو نهاية التكامل الأوروبي.

كشفت أزمة اللاجئين عام 2015 أيضًا عن الانقسامات الأوروبية بشكل صارخ، وكانت حدثًا خطيرًا. لإدارة اللاجئين، اضطرت أوروبا إلى التخلي مؤقتًا عن إنجاز حرية التنقل. على الرغم من حل أزمة اللاجئين بسرعة نسبيًا، إلا أن هوية أوروبا كقوة حقوق إنسان، التي كانت تفتخر بها، انهارت تمامًا. وذلك لأنها "عهدت" بإدارة اللاجئين إلى تركيا السلطوية.

كان قرار المملكة المتحدة بالخروج من الاتحاد الأوروبي (بريكست) في عام 2016 صدمة كسرت حتمية التكامل الأوروبي. ولم تكن مجرد دولة عضو صغيرة، بل كانت قوة رئيسية، أحد أعمدة أوروبا، مما جعل الصدمة أشد وطأة.

لم تكن آثار الأزمات الثلاث الكبرى في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين - اليورو واللاجئين وبريكست - سلبية بالضرورة على التكامل الأوروبي. بل من الواضح أن الأزمات جعلت عملية التكامل الأوروبي أقوى. من خلال أزمة اليورو، تعزز وضع البنك المركزي الأوروبي بشكل أكبر (McNamara 2012)، وتمكنت أوروبا من المضي قدمًا في تكاملات سياسية إضافية مثل الاتحاد المصرفي. انتهت أزمة اللاجئين كحل مؤقت لتفويض السياسة إلى تركيا الخارجية، وكشفت بوضوح عن الانقسامات بين الدول الأعضاء. انتشر الوعي بالوضع غير العادل حيث تحملت دول البحر الأبيض المتوسط مثل اليونان وإيطاليا وإسبانيا عبئًا ثقيلًا من اللاجئين. أثبت خروج بريطانيا من الاتحاد الأوروبي (بريكست) أن إنهاء العلاقات مع أوروبا عملية معقدة وصعبة للغاية (van Middelaar 2020). لذلك، كان هناك جانب قلل من رغبة الدول الأعضاء المتبقية في الانسحاب. علاوة على ذلك، جعل خروج بريطانيا، التي عارضت مبدئيًا التكامل الأوروبي، عملية صنع القرار داخل الاتحاد الأوروبي أسهل وأبسط.

كانت أزمة كوفيد-19 أزمة إضافية إلى الأزمات الثلاث الكبرى الخطيرة القائمة (Wolff and Ladi 2020). ما تمكنا من تأكيده مؤقتًا من خلال هذه المقالة هو أن التكامل الأوروبي يواجه صعوبات كبيرة بسبب تداعيات الأزمة، ولكنه أيضًا يوسع سلطاته من خلال الأزمة من خلال سياسات جديدة. في سياق انتشار الحجر الصحي والإغلاق بسبب أزمة الصحة، تولى الاتحاد الأوروبي دور إدارة حركة الأشخاص خارج الاتحاد الأوروبي، واستمر في لعب دور حامي حرية التنقل من خلال تنسيق مناقشات جواز السفر الصحي. في سياسة شراء اللقاحات أيضًا، شدد على الحاجة إلى جبهة موحدة، موسعًا نطاقه من سلطة ترخيص الأدوية الحالية إلى مهمة شاملة لرعاية صحة المواطنين الأوروبيين. أخيرًا، عند وضع حزمة مالية للتغلب على الأضرار الناجمة عن الأزمة، تم تضمين ابتكار تقني يتمثل في السندات المشتركة. على الرغم من أنه يمكن اعتباره تغييرًا محدودًا، إلا أن تاريخ التكامل الأوروبي يظهر بشكل متكرر أن هذه الابتكارات السياسية الصغيرة يمكن أن تؤدي إلى تغييرات هائلة في المستقبل.

عملت أزمة كوفيد-19 كمحفز لتعزيز التكامل الأوروبي من خلال وضع تدابير استجابة مشتركة. كما هو مقدم في المقدمة، حاولت هذه المقالة في نفس الوقت إظهار التحليل الهيكلي الذي يشرح أن أوروبا تواجه حلولًا للأزمات، والتحليل الجزئي الذي يشرح أن حسابات واستراتيجيات الجهات الفاعلة المختلفة تؤدي إلى وضع حلول. كان قرار المفوضية الأوروبية، الذي سعى إلى التغلب على الشرعية "الديمقراطية" الضعيفة في بداية فترة ولايتها، وموقف الحكومة الألمانية التي تبنت تغييرًا في نموذج السياسة الذي استمر لعقود، حاسمين في تدابير الاستجابة لكوفيد-19 (Wieder et Boutelet 2020). على الرغم من أن هذا المقال لم يتمكن من إجراء بحث وتحليل معمق بسبب قيود الوقت، إلا أنه يجب تأكيده من خلال مزيد من البحث في المستقبل.

إن الحاجة إلى استجابة مشتركة هيكلية ووظيفية تفرضها الأزمة ستكون هي نفسها على نطاق شرق آسيا أو العالم. ومع ذلك، للأسف، فإن ما تظهره شرق آسيا أو العالم هو استجابات متباعدة بدلاً من التعاون، وأحيانًا مواجهات. بالطبع، هناك حاجة إلى تحليل جزئي لاستراتيجيات الجهات الفاعلة، بالإضافة إلى الحاجة الهيكلية والوظيفية، ولكن من الضروري أيضًا مراجعة الإطار المؤسسي الذي تعمل فيه الجهات الفاعلة. لا يقدم هذا المقال سوى وصف موجز للإطار الذي يربط بين المستويين الكلي والجزئي. ومع ذلك، فإن هذا الجزء حاسم لفهم استراتيجيات الجهات الفاعلة وسلوكها وقراراتها. هذا صحيح بشكل خاص للمقارنة مع الجهات الفاعلة على نطاق شرق آسيا أو العالم. بالإضافة إلى ذلك، نظرًا لأن أوروبا تمتلك بالفعل "مؤسسات وهياكل شبه وطنية" إلى حد كبير، فإن المقارنة مع الولايات المتحدة، وهي دولة فيدرالية، قد توفر مفتاحًا للفهم.■

المراجع

Biscop, Sven. 2020. “No peace from corona: defining EU strategy for the 2020s”. Journal of European Integration. 42(8). 1009-1023.

Brooks, Eleanor and Robert Geyer. 2020. “The development of EU health policy and the covid-19 pandemic: trends and implications”. Journal of European Integration. 42(8). 1057-1076.

Busse, Claire, Rafael Loss, Jana Puglierin and Pawel Zerka. 2020. “The crisis that made the European Union: European cohesion in the age of covid”. Policy Brief. European Council on Foreign Relations(15 December). https://ecfr.eu/publication/the-crisis-that-made-the-european-union-european-cohesion-in-the-age-of-covid/ (تاريخ الوصول: 2021.09.02.)

Caporaso, James A. 2018. “Europe’s Triple Crisis: the Euro, Refugees and Brexit”. JCMS. 56(6). pp.1345~1361.

Cini, Michelle et al. 2019. European Union Politics. 6th ed. Oxford: Oxford University Press.

Corbey, Dorette. 1995. “Dialectical functionalism: stagnation as booster of European integration”. International Organization. 49(2). pp.253~284.

Degner, Hanno and Dirk Leuffen. 2021. “Brake and broker: Franco-German leadership for saving the EMU”. Journal of European Public Policy. 28(6). 894-901.

Deutsch, Karl et al. 1957. Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience. Princeton: Princeton University Press.

European Commission. 2021a. “NextGenerationEU Funding Strategy”. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/about_the_european_commission/eu_budget/factsheet_1_funding_strategy_20.04.pdf (تاريخ البحث: 2021.09.04.)

المفوضية الأوروبية. 2021ب. “عش، اعمل، سافر في الاتحاد الأوروبي”. https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu_en (تاريخ البحث: 2021.09.04.)

المفوضية الأوروبية. 2020أ. “فيروس كورونا: المفوضية تدعو الدول الأعضاء إلى تمديد تقييد السفر غير الضروري إلى الاتحاد الأوروبي حتى 15 مايو”. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_616 (تاريخ البحث: 2021.09.04.)

المفوضية الأوروبية. 2020ب. “فيروس كورونا: المفوضية تكشف عن استراتيجية اللقاحات للاتحاد الأوروبي”. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1103 (تاريخ البحث: 2021.09.04.)

هوغ، ليسبت وجاري ماركس. 2002. الحوكمة متعددة المستويات والاندماج الأوروبي. لانهايم: روولمان ولتل فيلد.

جابكو، نيكولاس. 2005. لعب السوق: استراتيجية سياسية لتوحيد أوروبا، 1985-2005. إيثاكا: مطبعة جامعة كورنيل.

كوفمان، سيلفي. 2021. “من حيث القوة الناعمة، فإن موعد أوروبا واللقاح هو فشل ذريع”.لوموند(3 مارس).

كراستيف، إيفان ومارك ليونارد. 2021. “الانقسامات الأوروبية الخفية: كيف يسبب كوفيد-19 استقطاب السياسة الأوروبية”.مذكرة سياسة. المجلس الأوروبي للعلاقات الخارجية(سبتمبر).https://ecfr.eu/publication/europes-invisible-divides-how-covid-19-is-polarising-european-politics/ (تاريخ البحث: 2021.09.02.)

لادي، ستيلا والدكتور ديميتريس تساروخاس. 2020. “الحوكمة الاقتصادية للاتحاد الأوروبي وكوفيد-19: التعلم السياسي وفرص سانحة”.مجلة الاندماج الأوروبي. 42(8). 1041-1056.

ليندبرغ، ل. وش. شينغولد. 1971. الاندماج الإقليمي: النظرية والبحث. كامبريدج: مطبعة جامعة هارفارد.

مايلارد، سيباستيان. 2020. “-قرض أوروبي كبير برائحة فيدرالية”.لوموند(12 يونيو).

مالينغر، فيرجيني. 2021. “كوفيد-19: المفوضية الأوروبية تعتمد على شهادة صحية لـ«تسهيل حرية الحركة»”.لوموند(17 مارس).

مالينغر، فيرجيني. 2020. “المفوضية الأوروبية تقترح خطة إنعاش بقيمة 750 مليار يورو، يتم اقتراضها بشكل مشترك”.لوموند(27 مايو).

مالينغر، فيرجيني وجان باتيست شاستاند. 2021. “في فيينا، تنتقد دول أوروبا الوسطى آلية توزيع اللقاحات”.لوموند(17 مارس).

ماتييس، ماتياس. 2016. “قواعد قوية تحكم اليورو: المنطق المعاكس للأفكار الألمانية”.مجلة السياسة العامة الأوروبية. 23(3). 375-391.

ماتييس، ماتياس وكاثلين ماكنمارا. 2015. “تأثير نظرية أزمة اليورو: قديسون شماليون، خطاة جنوبيون، وزوال اليوربوند”.مجلة الاندماج الأوروبي. 37(2). 229-245.

ماكنمارا، كاثلين. 2012. “الاعتماد على الشرعية: البنك المركزي الأوروبي وأزمة منطقة اليورو”.مجلة جورجتاون للشؤون الدولية. 13(2). 143-150.

مونيه، جان. 1976. مذكرات. باريس: فايارد.

بيترسون، جون. 1997. “الاتحاد الأوروبي: سيادة مجمعة، مساءلة مقسمة”.دراسات سياسية. XLV. 559-578.

بيزاني-فيري، جان. 2014. أزمة اليورو وتداعياتها.أكسفورد: مطبعة جامعة أكسفورد.

Ricard, Philippe. 2021. “بريكست: كيف استوعبت أوروبا خسارة المملكة المتحدة”.لوموند(1 يناير).

Rosamond, Ben. 2020. “التكامل الأوروبي وسياسات الأفكار الاقتصادية: الاقتصاد، الاقتصاديون، وتحدي السوق في نقاش بريكست”. JCMS. 58(5). ص. 1085-1106.

Sandholtz, Wayne. 1992. أوروبا عالية التقنية: سياسات التعاون الدولي. بيركلي: مطبعة جامعة كاليفورنيا.

Schimmelfennig, Frank. 2018. “التكامل الأوروبي (النظرية) في أوقات الأزمات. مقارنة بين أزمات اليورو وشينجن”. مجلة السياسة العامة الأوروبية. 25(7). 969-989.

Schimmelfennig, Frank. 2014. “التكامل الأوروبي في أزمة اليورو: حدود ما بعد الوظيفية”. مجلة التكامل الأوروبي. 36(3). 321-337.

Schmidt, Vivien A. 2020. “تأطير التغيير المؤسسي والحوكمة في الاستجابات الأوروبية لجائحة كوفيد-19”. مجلة التكامل الأوروبي. 42(8). 1177-1193.

Shapiro, Jeremy. 2020. “ما فقدناه: ترامب وبايدن، ومعنى العلاقات عبر الأطلسي”. تعليق. المجلس الأوروبي للعلاقات الخارجية(6 نوفمبر). https://ecfr.eu/article/what-we-have-lost-trump-biden-and-the-meaning-of-transatlantic-relations/ (تاريخ الوصول: 2021.09.04.)

Steinglass, Matt. 2020. “النهج المختلفة للبلدان الاسكندنافية تجاه كوفيد-19 ستستمر”. العالم في 2021. https://www.economist.com/the-world-ahead/2020/11/17/the-nordic-countries-different-approaches-to-covid-19-will-continue (تاريخ الوصول: 2021.09.04.)

Stroobants, Jean-Pierre. 2020. “أوروبا، بؤرة الوباء، تغلق حدودها في وجه كوفيد-19”. لوموند(14 مارس).

الإيكونوميست. 2021. “لماذا سار برنامج الاتحاد الأوروبي للتطعيم ضد كوفيد-19 بشكل خاطئ”. 31 مارس.

الإيكونوميست. 2019أ. “إيمانويل ماكرون يحذر أوروبا: حلف الناتو أصبح في حالة موت دماغي”. 7 نوفمبر.

الإيكونوميست. 2019ب. “هل تمتلك أورسولا فون دير لاين المهارات المناسبة للمفوضية الأوروبية؟”. 20 يوليو.

الإيكونوميست. 2018. “إيطاليا تحصل أخيرًا على حكومة جديدة”. 1 يونيو.

الإيكونوميست. 2016. “يجب على الاتحاد الأوروبي الآن أن يقرر ما الذي يمثله”. 24 يونيو.

Vallet, Cédric. “داخل الاتحاد الأوروبي، المنفى المحتمل لآلاف الأفغان يوقظ شبح عام 2015”. لوموند(9 أغسطس).

van Middelaar, Luuk. 2020. “على الرغم من «صدمة» بريكست، «أوروبا تتحسن»”. لوموند(31 ديسمبر).

Wieder, Thomas. 2020. “فيروس كورونا: ألمانيا تستقبل مرضى من فرنسا وإيطاليا”. لوموند(24 مارس).

Wieder, Thomas, et Cécile Boutelet. 2020. “كيف تحولت أنجيلا ميركل إلى خطة التعافي لتجنب «انهيار» أوروبا”. لوموند(17 يوليو).

Wolff, Sarah and Stella Ladi. 2020. “استجابات الاتحاد الأوروبي لجائحة كوفيد-19: القدرة على التكيف في أوقات الطوارئ الدائمة”. مجلة التكامل الأوروبي. 42(8). 1025-1040.

■ المؤلف: جو هونغ سيك_أستاذ في قسم العلوم السياسية بجامعة سوسونج. حصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من معهد الدراسات السياسية بباريس. مجالات بحثه الرئيسية تشمل الاقتصاد السياسي الدولي، دراسات المنطقة الأوروبية، وسياسات الهوية. من بين أعماله الرئيسية: "شبكة الحضارات: بانوراما الثقافة الأوروبية"، "أوروبا الموحدة: تاريخ وسياسات الاتحاد الأوروبي"، "التكامل الأوروبي ومستقبل "الأمة".

■ المسؤول والتحرير: يون ها إيون_باحث في EAI

    استفسارات: 02 2277 1683 (داخلي 208) | hyoon@eai.or.kr