[EAI ورقة عمل] سلسلة توصيات السياسة الخارجية للحكومة الجديدة لعام 2022 من معهد شرق آسيا (EAI) رقم 8: الاستجابة متعددة الأبعاد لكوريا لتغير النظام التجاري العالمي في القرن الحادي والعشرين

ملاحظة المحرر

في ورقة العمل هذه، يشرح لي سونغ جو، مدير مركز التجارة والتكنولوجيا والتحول في معهد شرق آسيا (EAI) وأستاذ في جامعة تشونغ آنغ، استراتيجية بايدن المتعددة الأطراف، التي تختلف عن حمائية ترامب، ويشير إلى أن هذه الاستراتيجية تستهدف الصين. في حين أن الحمائية التقليدية كانت تتمثل في تقييد واردات البلدان الأخرى، فقد ظهرت ظاهرة جديدة مع انتشار كوفيد-19 عالميًا، حيث تسعى الدول إلى فرض قيود على الصادرات بالتزامن مع توسيع الواردات. ويشدد على أنه في ظل عدم اليقين المتزايد في النظام التجاري بسبب المنافسة التكنولوجية بين الولايات المتحدة والصين وجائحة كوفيد-19، يجب على الحكومة الكورية القادمة وضع استراتيجية استجابة منهجية لتعزيز التعاون الدولي على المستوى الثنائي والإقليمي والمتعدد الأطراف، وربط مجالي الاقتصاد والأمن على المستوى المؤسسي المحلي.

ثلاث مهام رئيسية للسياسة التجارية

1. في ظل إعادة هيكلة سلاسل التوريد بسبب المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين، يجب على كوريا السعي لتعزيز التعاون مع الولايات المتحدة بشكل منتج من خلال زيادة قيمتها الاستراتيجية، مع السعي تدريجيًا لتنويع علاقاتها التجارية والإنتاجية مع الصين. بناءً على هذا التوجه الاستراتيجي، يجب على كوريا أيضًا السعي للتعاون مع الدول المتوسطة الحجم للعب دور ريادي في عملية وضع قواعد التجارة في القرن الحادي والعشرين.

2. في حال دخول اتفاقية الشراكة الاقتصادية الإقليمية الشاملة (RCEP) حيز التنفيذ في منطقة آسيا، يجب على كوريا العمل على منع عدم الكفاءة الوظيفية واحتمالية المنافسة الجيوسياسية الناجمة عن تشغيل اتفاقيتي تجارة حرة ضخمتين (Mega FTAs). لهذا الغرض، يجب على كوريا معالجة مسألة الانضمام إلى اتفاقية الشراكة الشاملة والتقدمية عبر المحيط الهادئ (CPTPP) في إطار التعاون بين الولايات المتحدة واليابان وكوريا الجنوبية، والسعي بنشاط للتحالف مع دول المنطقة لممارسة القيادة في تقليص الفجوة بين CPTPP و RCEP لضمان استقرار النظام الاقتصادي الإقليمي.

3. في ظل اتساع نطاق المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين وتعزيز الارتباط بين الاقتصاد والأمن عالميًا، يجب على كوريا الإسراع في إنشاء قاعدة مؤسسية محلية للاستجابة الاستراتيجية لهذا الاتجاه. يجب أن يبدأ إنشاء نظام يدمج الاقتصاد والأمن بنهج "حكومي شامل" قائم على التعاون بين الوزارات، وكذلك ببناء نظام "وطني" يسمح بالتواصل والتعاون المستمر بين القطاعين العام والخاص.

أولاً: مقدمة

لقد دفعت الحمائية التي أشعلتها أحادية الولايات المتحدة في عهد إدارة ترامب، وجائحة كوفيد-19، النظام التجاري العالمي إلى دوامة من عدم اليقين. ومع إعلان إدارة بايدن عن تعزيز القيادة الأمريكية لاستعادة تعددية الأطراف، من المتوقع أن تتوسع المنافسة بين الولايات المتحدة والصين لإعادة تشكيل النظام التجاري على نطاقات متعددة: ثنائية وإقليمية ومتعددة الأطراف. على المستوى الثنائي، تتبع الولايات المتحدة استراتيجية لزيادة الضغط من خلال تحسين نطاق هجومها على الصين بشكل متزايد. فيما يتعلق بالتجارة، بدلاً من حرب التعريفات الجمركية، ترفع الولايات المتحدة والصين مستوى الارتباط بين الاقتصاد والأمن، مع الحفاظ على أو زيادة شدة ضوابط التصدير على التقنيات والصناعات الأساسية. وفي حين تخوض الولايات المتحدة والصين منافسة على المستوى الثنائي، فإنهما يعززان أيضًا التعاون الدولي لوضع قواعد التجارة الإقليمية والمتعددة الأطراف، مما قد يؤدي إلى مزيد من التبلور للمنافسة بين الولايات المتحدة والصين حول إعادة تشكيل النظام التجاري العالمي في المستقبل.

يتزايد عدم اليقين في النظام التجاري على المستوى الإقليمي أيضًا. فمع إبرام اتفاقية الشراكة الاقتصادية الإقليمية الشاملة (RCEP) بعد اتفاقية الشراكة الشاملة والتقدمية عبر المحيط الهادئ (CPTPP) القائمة، أصبح تغيير النظام الاقتصادي في منطقة آسيا حتميًا. وفي ظل عدم مشاركة الولايات المتحدة في أي من اتفاقيتي التجارة الحرة الضخمتين، من المتوقع أن يؤثر إبرام اتفاقية RCEP بشكل معين على الحفاظ على سلاسل التوريد التي تقودها الصين أو توسيعها. وبالنسبة لإدارة بايدن، التي تسعى إلى إعادة هيكلة سلاسل التوريد مع التركيز على إعادة التوطين (reshoring)، فإنها لا تملك خيارًا سوى البحث عن بدائل مؤسسية للاستعداد لإعادة تشكيل النظام الاقتصادي الإقليمي. تتمتع كوريا بقيمة استراتيجية عالية جدًا كدولة يمكن أن توفر مسارًا مؤسسيًا لإعادة هيكلة سلاسل التوريد التي تقودها إدارة بايدن وإعادة تشكيل النظام الإقليمي في آسيا. وفي هذا الصدد، يحمل الاجتماع المشترك لقادة كوريا الجنوبية والولايات المتحدة في مايو 2021 أهمية اتفاق شامل للتعاون على المستوى الإقليمي والمتعدد الأطراف، بما يتجاوز التعاون الاقتصادي الثنائي. إن التعاون في مجالات أشباه الموصلات والبطاريات هو تعاون اقتصادي ثنائي بين كوريا الجنوبية والولايات المتحدة، ولكنه أيضًا جزء من استراتيجية التعاون الإقليمي نظرًا لارتباطه الوثيق بإعادة هيكلة سلاسل التوريد الإقليمية. إن الشراكة العالمية للقاحات هي تعاون متعدد الأطراف لمواجهة التحديات العالمية، وفي الوقت نفسه هي أيضًا تعاون إقليمي نظرًا لتركيزها على إنتاج اللقاحات وتوزيعها في منطقة المحيطين الهندي والهادئ. في المستقبل، يجب أن يسعى التعاون الاقتصادي بين كوريا الجنوبية والولايات المتحدة إلى تحقيق تعاون مركب على المستويات الثنائية والإقليمية والمتعددة الأطراف.

ثانياً: الوضع الحالي للنظام التجاري

1. تعددية الأطراف في إدارة بايدن

يكمن جوهر السياسة الخارجية لإدارة بايدن في تعزيز تعددية الأطراف واستعادة القيادة الأمريكية. إن موقف إدارة بايدن تجاه السياسة الخارجية مرحب به من قبل دول العالم باعتباره تعديلاً جوهريًا على أحادية إدارة ترامب. وتتجلى إشارة استعادة تعددية الأطراف في تعزيز التعاون بين الولايات المتحدة وأوروبا. وفي هذا الصدد، فإن اتفاق G7 في يونيو 2021، الذي وافقت فيه الولايات المتحدة وأوروبا على تعليق النزاع بشأن دعم شركتي بوينغ وإيرباص لمدة خمس سنوات، والذي استمر 17 عامًا، يرمز إلى إرادة الولايات المتحدة وأوروبا لاستعادة النظام التجاري المتعدد الأطراف وتحقيق تغيير جديد.

إن الهدف من تعزيز تعددية الأطراف في إدارة بايدن هو الصين، وهذا واضح جدًا. لقد توصلت الولايات المتحدة وأوروبا إلى توافق في الآراء مفاده ضرورة الاستجابة لانتهاكات الصين للنظام التجاري المتعدد الأطراف في مجالات واسعة مثل الدعم، والشركات المملوكة للدولة، والمشتريات الحكومية، والبيئة، والعمالة، استنادًا إلى القيم والمعايير العالمية، وذلك في أعقاب انتشار كوفيد-19 وإقرار قانون الأمن في هونغ كونغ. وفي سياق مماثل، قامت إدارة بايدن بحظر الاستثمار في 59 شركة في قطاع تكنولوجيا الاتصالات والمسح، وقامت الاتحاد الأوروبي بتعليق التصديق على "اتفاقية الاستثمار الشاملة بين الاتحاد الأوروبي والصين (EU-China CAI)".

تُظهر إدارة بايدن نشاطًا في التعاون الاقتصادي مع الدول الآسيوية لتعزيز مرونة سلاسل التوريد. وقد أدى الأمر التنفيذي للرئيس بايدن "مراجعة سلاسل التوريد لمدة 100 يوم" إلى إصدار تقرير في يونيو 2021 بعنوان "بناء سلاسل توريد مرنة، وتنشيط الصناعة التحويلية الأمريكية، وتعزيز النمو الشامل" (Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth)، والذي افترض أن سلاسل التوريد المستقرة والمرنة ضرورية للأمن الاقتصادي الأمريكي. وخلص التقرير إلى أنه من الضروري تشكيل نظام بيئي من الموردين المتنوعين والصحيين، حيث أن تكوين نظام بيئي لا مثيل له من الابتكار والتكنولوجيا ومرافق الإنتاج أمر لا غنى عنه لبناء سلاسل توريد مرنة. لهذا السبب، برز التعاون مع الدول التي تمتلك القدرات التكنولوجية والإنتاجية، بما في ذلك كوريا الجنوبية واليابان وتايوان، كقضية ذات أهمية قصوى.

في غضون ذلك، من المتوقع أن تتبع إدارة بايدن تعددية الأطراف ضمن نطاق معين، نظرًا لارتباط سياستها الخارجية ارتباطًا وثيقًا بأجندتها السياسية الداخلية. يركز تقرير مراجعة سلاسل التوريد المذكور أعلاه أيضًا على خلق فرص عمل عالية الجودة، وتخفيف عدم المساواة في الدخل، وإعادة بناء الشركات الصناعية الصغيرة والمتوسطة لمنع تآكل الصناعة التحويلية الأمريكية، وذلك لتحسين البنية التحتية للابتكار في الولايات المتحدة. إن سعي إدارة بايدن النشط لإعادة توطين الصناعات الرئيسية يعود إلى مساهمته المباشرة في خلق فرص عمل عالية الجودة، وهو أمر أساسي لاستعادة الطبقة الوسطى. إن تعيين إدارة بايدن لسيلست دريك، وهي من اتحاد نقابات العمال AFL-CIO، مديرة لمكتب "صنع في أمريكا" (Made in America Office) في أبريل 2021، لا يقتصر على كونه شعارًا سياسيًا، بل يشير إلى نطاق تعددية الأطراف والتعاون الدولي الذي تتبناه إدارة بايدن. وبهذه الطريقة، تسعى إدارة بايدن إلى تحقيق التوازن بين البعد الخارجي للمنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين والبعد السياسي الداخلي لاستعادة الطبقة الوسطى.

2. النظام التجاري المتعدد الأطراف في ظل كوفيد-19 وعدم اليقين

لم تعد أزمة النظام التجاري العالمي حقيقة جديدة. ففي عام 2018، بدأت الحرب التجارية بين الولايات المتحدة والصين بفرض تعريفات جمركية متبادلة، مما أدى إلى تحفيز الحمائية في البلدان الرئيسية وزيادة عدم اليقين في النظام التجاري العالمي الذي كان بالكاد مستقرًا منذ الأزمة المالية العالمية عام 2008. وقد أدى تعطل منظمة التجارة العالمية (WTO) في سياق انتشار الحمائية الناجمة عن الحرب التجارية بين الولايات المتحدة والصين إلى تسريع أزمة النظام التجاري العالمي. وقد أدى تعطل منظمة التجارة العالمية إلى وضع حيث اندلعت الحمائية، التي بدأت كرد فعل على العولمة والاندماج الاقتصادي، دون تصفية مؤسسية في ظل تيه النظام التجاري المتعدد الأطراف. وتشير أزمة النظام التجاري المتعدد الأطراف إلى الحاجة إلى أساس أيديولوجي ومؤسسي جديد يمكنه حل "معضلة العولمة والديمقراطية والسيادة".

لقد أدت جائحة كوفيد-19 إلى تفاقم موجة الحمائية وزيادة النظام التجاري العالمي بشكل كبير. ووفقًا لتقديرات صندوق النقد الدولي، انخفضت التجارة العالمية بنسبة 3.5٪ في عام 2020. وكان انخفاض التجارة العالمية في المقام الأول نتيجة لاضطراب سلاسل التوريد، ولكنه كان أيضًا نتيجة للسعي التنافسي للدول الرئيسية نحو سياسات "بلدي أولاً" بسبب كوفيد-19. وقد أدى الانتشار السريع لكوفيد-19 إلى حدوث اختناقات في نقاط رئيسية من سلاسل القيمة العالمية (GVCs)، وكشف عن ضعف سلاسل القيمة العالمية التي تم تشكيلها وتشغيلها مع التركيز على تحسين الكفاءة، بسبب التأخير والنقص في الإمدادات الناجمة عن ذلك.

بعد جائحة كوفيد-19، ظهرت ظاهرة في كبرى دول العالم تتمثل في السعي إلى فرض قيود على الصادرات بالتزامن مع توسيع الواردات، بدلاً من الحمائية التقليدية المتمثلة في تقييد واردات البلدان الأخرى. فمع اضطراب سلاسل القيمة العالمية بشدة بسبب كوفيد-19، فرضت الدول التي تنتج معدات الوقاية الشخصية والأدوية والمعدات الطبية والسلع الأساسية قيودًا على صادراتها، وفي الوقت نفسه، اتخذت الدول التي زادت حاجتها إلى الواردات العاجلة تدابير تحرير واسعة النطاق لتوسيع واردات هذه المنتجات بسرعة. وفي الفترة من يناير 2020 إلى سبتمبر 2020، اتخذت 91 دولة 202 إجراءً لتقييد الصادرات، بينما اتخذت 105 دول 228 إجراءً لتوسيع الواردات. ونظرًا لأن معظم التدابير الحمائية ليس لها تاريخ انتهاء محدد، فهذا يشير إلى أن الحمائية الجديدة قد لا تكون ظاهرة مؤقتة. علاوة على ذلك، تختلف الحمائية بعد كوفيد-19 عن الحمائية التقليدية من حيث أنها لا تستند إلى مكاسب وخسائر اقتصادية، بل إنها تمثل تحولًا في القضية حيث أصبح ضعف سلاسل القيمة العالمية يُنظر إليه على أنه قضية أمن قومي، بعد أن أصبح راسخًا في أذهان الجمهور العام.

3. آسيا: المسرح الرئيسي لاتفاقيات التجارة الحرة الضخمة (Mega FTAs)

يعد إبرام مفاوضات اتفاقية الشراكة الاقتصادية الإقليمية الشاملة (RCEP) بمثابة إشارة انطلاق لعصر اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة (Mega FTAs). فبعد دخول اتفاقية الشراكة الشاملة والتقدمية عبر المحيط الهادئ (CPTPP) حيز التنفيذ في ديسمبر 2018، ومع إبرام مفاوضات اتفاقية RCEP في نوفمبر 2020، أصبحت هناك اتفاقيتا تجارة حرة ضخمتان تتعايشان في منطقة آسيا. تواجه الدول الآسيوية إمكانيات وتحديات جديدة. وتختلف اتفاقيتا RCEP و CPTPP في جوانب عديدة. تجدر الإشارة إلى أن اتفاقية RCEP، إلى جانب معناها الرمزي كـ "اتفاقية تجارة حرة لعموم آسيا" (pan Asian FTA) تضم دولًا آسيوية، تتخذ شكلًا تقوده رابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN)، مما أدى إلى توسع فعلي لنفوذ الصين. وعلى وجه الخصوص، يمكن لقاعدة المنشأ التراكمية في اتفاقية RCEP أن تعمل كتعويض للشركات المشاركة في إعادة هيكلة سلاسل التوريد، وبالتالي يمكن أن تعمل كعامل مؤسسي لترسيخ سلاسل التوريد التي تقودها الصين حاليًا. وهذا يمكن أن يوفر أساسًا مؤسسيًا مهمًا للصين لتخفيف الضغط الأمريكي المتعلق بإعادة هيكلة سلاسل التوريد.

تتزايد الأهمية الاستراتيجية لعصر اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة في منطقة آسيا. فـ RCEP تشمل كل من الصين واليابان المتنافستين على القيادة في التعاون الإقليمي، وهي اتفاقية تجارة حرة ضخمة لا تشارك فيها الولايات المتحدة، وقد انسحبت منها الهند. هناك معضلة للولايات المتحدة في ظل ضعف الأدوات المؤسسية للربط الاقتصادي لاحتواء الصين في منطقة آسيا، على الرغم من أن إدارة بايدن تعرب عن التزام قوي بتعزيز تعددية الأطراف. تسعى الولايات المتحدة في إطار استراتيجية المحيطين الهندي والهادئ إلى تعزيز التعاون في مجال البنية التحتية والتعاون في مجال الجيل الخامس (5G) في إطار مجموعة كواد (Quad)، ولكن لا تزال هناك حاجة إلى استراتيجية المحيطين الهندي والهادئ الاقتصادية. إن سعي اليابان وأستراليا والهند إلى "مبادرة سلاسل التوريد المرنة" (Resilient Supply Chain Initiative: RSCI) هو محاولة لتعزيز مرونة سلاسل التوريد من خلال التنويع. من الناحية الاستراتيجية، يمكن القول إنها تعزيز للتعاون في إطار مجموعة كواد (Quad) لتخفيف مركزية الصين في سلاسل التوريد الإقليمية.

ثالثاً: تقييم السياسة الكورية

1. السعي للتعاون الدولي لمكافحة الحمائية

في ظل تزايد عدم اليقين في الاقتصاد العالمي بسبب المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين وجائحة كوفيد-19، فإن الأولوية القصوى لسياسة التجارة الكورية هي منع انتشار الحمائية. توسعت المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين بسرعة من نزاعات تجارية إلى منافسة تكنولوجية تشمل ضوابط تصدير التكنولوجيا المتقدمة، وتشديد عمليات فحص الاستثمار الأجنبي، وتعزيز القدرات الابتكارية. وفي ظل تصاعد عدم اليقين، فإن بناء نظام تجاري متعدد الأطراف في القرن الحادي والعشرين أصبح بعيد المنال نتيجة لسعي البلدان الرئيسية إلى الحمائية أولاً. وقد بذلت كوريا جهودًا على المستويات الثنائية والإقليمية والمتعددة الأطراف لمكافحة الحمائية. أولاً، اتخذت كوريا إجراءات استباقية لمواجهة الهجوم الأحادي لإدارة ترامب من خلال معالجة مفاوضات تعديل اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والولايات المتحدة بسرعة والسعي لتقليل اختلال التوازن التجاري بين البلدين. وعلى المستوى الإقليمي، لعبت كوريا دورًا بناءً في الدعوة إلى التعاون الدولي لمكافحة الحمائية مع الدول ذات التفكير المماثل من خلال سياسات مثل "سياسة الجنوب الجديدة". ومع تحول دول جنوب شرق آسيا إلى وجهات استثمارية جديدة في سياق إعادة هيكلة سلاسل القيمة العالمية بعد كوفيد-19، زادت الحاجة إلى الحفاظ على نظام التجارة الحرة على المستويين الإقليمي والعالمي. وفي الوقت نفسه، في أكتوبر 2021، قررت كوريا عدم المطالبة بوضع دولة نامية في منظمة التجارة العالمية على المستوى المتعدد الأطراف، وهذا الإجراء يوضح أن جهود كوريا لمكافحة الحمائية لن تقتصر على الخطب.

ومع ذلك، فإن الحمائية في القرن الحادي والعشرين تتخذ شكل الحمائية التكنولوجية على عكس الماضي، وهناك حاجة إلى تعزيز الاستعدادات والجهود على المستوى المتعدد الأطراف في هذا الصدد. يكمن جوهر وضع قواعد التجارة في القرن الحادي والعشرين في سد الفجوة بين "واقع التجارة في القرن الحادي والعشرين وقواعد التجارة في القرن العشرين". وفي المفاوضات المتعددة الأطراف بشأن التجارة الإلكترونية في منظمة التجارة العالمية، تجري مناقشات حول القواعد والمعايير المتعلقة بالتجارة الرقمية، وهي قضية رئيسية في تجارة القرن الحادي والعشرين، مثل حركة البيانات عبر الحدود، وحماية المعلومات الشخصية، والضرائب الرقمية، وهذه القضايا هي أيضًا نقاط نزاع رئيسية في المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين. وفي حين تستعد كوريا للمناقشات المكثفة التي ستجري على مستوى منظمة التجارة العالمية حول هذه القضايا المتزايدة الأهمية، يجب عليها أيضًا أن تلعب دورًا رائدًا في وضع قواعد التجارة الرقمية على المستويين الثنائي والإقليمي من منظور بناء سوابق.

2. إبرام وتحديث اتفاقيات التجارة الحرة (FTAs) بشكل مستمر

ركزت الحكومة على إبرام اتفاقيات التجارة الحرة كوسيلة رئيسية لمواجهة الحمائية التجارية. وتعد اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والمملكة المتحدة (يونيو 2019)، واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا وإسرائيل (أغسطس 2019)، واتفاقية الشراكة الاقتصادية الشاملة بين كوريا وإندونيسيا (CEPA) (تم التوصل إليها فعليًا في أكتوبر 2019) نتيجة لهذه الجهود. وفي اتفاقية RCEP، على الرغم من الظروف غير المواتية مثل تمسك الصين واليابان بمواقفهما السابقة وانسحاب الهند، لعبت كوريا دورًا نشطًا بناءً على تعاونها مع رابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN) لتحقيق إبرام المفاوضات. بالإضافة إلى ذلك، تواصل الحكومة توسيع اتفاقيات التجارة الحرة من خلال التفاوض على اتفاقية الشراكة الاقتصادية الاستراتيجية بين كوريا والإكوادور (SECA)، واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا ودول السوق المشتركة للجنوب (MERCOSUR)، واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والفلبين، واتفاقية التجارة الحرة للخدمات والاستثمار بين كوريا وروسيا، واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا وماليزيا، وتهيئة الظروف للتفاوض على اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا ودول أمريكا اللاتينية (PA FTA) واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والاتحاد الاقتصادي الأوراسي (EAEU). كما أن سعي الحكومة إلى مزيد من التحرير في اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا ورابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN)، وتحسين اتفاقية CEPA بين كوريا ورابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN)، وتحسين اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا وتشيلي، والمفاوضات اللاحقة بشأن اتفاقية التجارة الحرة للخدمات والاستثمار بين كوريا والصين، هي جهود لتعكس الواقع الاقتصادي المتغير. إن الاستمرار في متابعة اتفاقيات التجارة الحرة هو بديل يمكن تنفيذه بشكل خاص على المدى القصير، حيث يمكن توقع تأثير معين كوسيلة لمواجهة الحمائية التجارية. ومع ذلك، نظرًا لتزايد ظاهرة "تسليح الاعتماد المتبادل" بين الدول الرئيسية، هناك حاجة إلى استراتيجية تجمع بين استراتيجية اتفاقيات التجارة الحرة الحالية واستراتيجية التجارة المتعددة الأطراف، حيث أن التعاون المتعدد الأطراف أمر ملح كوسيلة للتخفيف من هذه الظاهرة.

3. الاستجابة للمنافسة التكنولوجية بين الولايات المتحدة والصين: من الغموض الاستراتيجي إلى الشراكة الشاملة

مع توسع المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين لتشمل المجال التكنولوجي، ظهرت العديد من القضايا التي تتطلب من كوريا اتخاذ قرارات ملموسة بين الولايات المتحدة والصين، مثل تقنيات الجيل الخامس (5G) وأشباه الموصلات، بالإضافة إلى إعادة هيكلة سلاسل التوريد والمشاركة في مجموعة كواد (Quad). ومنذ النصف الأول من عام 2020، مع تزايد عدد الدول التي تتعاون مع طلبات الولايات المتحدة للتعاون الدولي في مجال الجيل الخامس (5G)، واجهت كوريا صعوبة متزايدة في الحفاظ على موقفها الحالي. بالإضافة إلى ذلك، تم تضمين شركتي KT و SKT الكوريتين في "شبكة نظيفة" (Clean Telcos) استجابة لطلب وزارة الخارجية الأمريكية للانضمام إلى "الشبكة النظيفة" (Clean Network).

من ناحية أخرى، مع تسريع إدارة بايدن لإعادة هيكلة سلاسل التوريد وزيادة التأكيد على التعاون الدولي، تبحث كوريا عن نهج جديد يتجاوز الأساليب الدفاعية التقليدية التي كانت تسعى إلى تحقيق التوازن بين التعاون مع الولايات المتحدة وتجنب الانتقام الاقتصادي من الصين. بدأت حركة التغيير تتجلى مع الاجتماع المشترك لقادة البلدين. وفي حين تبذل إدارة بايدن جهودًا لتعزيز مرونة سلاسل التوريد وزيادة القدرة الإنتاجية للصناعات التكنولوجية المتقدمة الرئيسية، فقد عززت كوريا التعاون على المستويين الإقليمي والمتعدد الأطراف، كما يتضح من اتفاقها على تعزيز التعاون الثنائي وبناء شراكة عالمية للقاحات. إن قدرة الحكومة الكورية على البحث عن تحول في اتجاه التعاون بين كوريا والولايات المتحدة هي نتيجة للاستفادة من البيئة الجديدة للتعاون الدولي القائم على القيم والمعايير العالمية التي تسعى إليها إدارة بايدن.

رابعاً: توصيات للحكومة القادمة

1. المستوى الثنائي

1) الجمع بين التعاون الثنائي والإقليمي لتشكيل "نظام بيئي للإنتاج والاستهلاك التكنولوجي"

في سياق المنافسة التكنولوجية بين الولايات المتحدة والصين، تحتاج كوريا إلى وضع استراتيجية استجابة منهجية للتعاون الدولي الذي تعززه إدارة بايدن على المستويات الثنائية والإقليمية والمتعددة الأطراف. من المتوقع أن تسعى إدارة بايدن إلى استراتيجية لتشكيل "نظام بيئي تكنولوجي إنتاجي" قائم على استراتيجية المحيطين الهندي والهادئ لمواجهة مبادرة الحزام والطريق على المستوى الإقليمي، ونموذج "الديمقراطيات التكنولوجية" مقابل "الاستبداد التكنولوجي" على المستوى المتعدد الأطراف. وعلى المستوى الثنائي، من المتوقع أن تسعى إدارة بايدن إلى تعزيز التعاون مع الدول اللازمة للشراكات التكنولوجية والإنتاجية، واستخدام اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية التي تعكس تفضيلات الولايات المتحدة في قضايا رئيسية مثل التجارة الرقمية والبيئة والعمالة كسوابق لمفاوضات التجارة المتعددة الأطراف.

تتطلب جهود إدارة بايدن لتعزيز تعددية الأطراف التي تقودها الولايات المتحدة معالجة العديد من القضايا، والتعاون الدولي مع الدول الحليفة، بما في ذلك كوريا الجنوبية، أمر ضروري. تحتاج كوريا إلى السعي لتحقيق تعاون استراتيجي مع إدارة بايدن على أساس فهم دقيق للنوايا الاستراتيجية لإدارة بايدن في سعيها لتعزيز تعددية الأطراف التي تقودها الولايات المتحدة. تسعى إدارة بايدن إلى زيادة الضغط على الصين من خلال التكنولوجيا في سياق المنافسة الاستراتيجية، وتعزيز استقرار سلاسل التوريد، وفي الوقت نفسه، تسعى إلى التعاون الدولي لزيادة القدرة الإنتاجية في الولايات المتحدة وإعادة التوطين أو التوطين القريب (near-shoring).

يجب أن يكون الاتجاه الأول للتعاون الاستراتيجي الذي يجب على كوريا السعي إليه هو شراكة تربط التكنولوجيا والإنتاج مع الولايات المتحدة. يجب على كوريا تحديد أولويات التعاون في المجالات التي يمكن أن تلبي كلاً من السياسة الاقتصادية الخارجية لإدارة بايدن والاحتياجات السياسية الداخلية. إن عقد قمة الرؤساء التنفيذيين لشركات أشباه الموصلات من قبل بايدن، والنظر الجاد من قبل سامسونج للإلكترونيات في الاستثمار في مرافق إنتاج أشباه الموصلات في الولايات المتحدة، هما وسيلتان قويتان لتحقيق الأهداف الخارجية والداخلية المتمثلة في المنافسة الاستراتيجية مع الصين وزيادة القدرة الإنتاجية داخل الولايات المتحدة. نظرًا لأن حصة الولايات المتحدة في سوق أشباه الموصلات تبلغ 47٪، في حين أن حصتها في إنتاج أشباه الموصلات تبلغ 12٪ فقط، فإن إدارة بايدن تقدم 50 مليار دولار لدعم صناعة أشباه الموصلات المحلية لسد هذه الفجوة، وفي الوقت نفسه، تسعى إلى شراكات مع كوريا الجنوبية وتايوان لضمان استقرار سلاسل التوريد. هذا هو السبب في أن إعادة التوطين والتعاون الدولي يمكن أن يتعايشا في السياسة الاقتصادية الخارجية لإدارة بايدن. تحتاج كوريا إلى السعي للتعاون مع الولايات المتحدة في هذا الاتجاه.

في مجال البطاريات، نظرًا لأن إدارة بايدن تؤكد على النهج المتعدد الأطراف من خلال إعادة الانضمام إلى اتفاقية باريس للمناخ، فإن تعزيز الصناعات الصديقة للبيئة على المستوى المحلي وتقليل الاعتماد على الصين أمر ضروري للولايات المتحدة من خلال زيادة القدرة الإنتاجية في الولايات المتحدة وتشكيل سلاسل التوريد. إن تشكيل سلاسل التوريد بين الشركات المصنعة للبطاريات الكورية مثل LG Energy Solution و SK Innovation و Samsung SDI وشركات صناعة السيارات الأمريكية مثل GM و Ford و Stellantis، لتشكيل علاقات تعاون طويلة الأجل، يتماشى مع تأكيد إدارة بايدن في "مراجعة سلاسل التوريد لمدة 100 يوم" على "تأمين سلسلة توريد محلية متكاملة للبطاريات المتقدمة".

تحتاج كوريا إلى لعب دور مساعد في تشجيع إدارة بايدن على تعزيز التعاون الدولي من أجل نظام بيئي أكثر تكاملاً "للتكنولوجيا والإنتاج والاستهلاك"، بناءً على التعاون "التكنولوجي والإنتاجي". بالنظر إلى أن حصة الصين من صادرات أشباه الموصلات الأمريكية بلغت 36٪ في عام 2019، فإن تشكيل نظام بيئي تعاوني يشمل الاستهلاك ليس فقط للشركات الكورية ولكن أيضًا للشركات الأمريكية أمر مهم. من الصعب ضمان استدامة التعاون التكنولوجي والإنتاجي دون دعم الاستهلاك. إن توسيع التعاون الدولي كوسيلة لزيادة القدرة الإنتاجية المحلية وتعزيز فعالية الضغط على الصين في المنافسة التكنولوجية أمر ضروري من منظور الاستدامة.

2) الدعم السياسي لتنويع سلاسل التوريد

تعد محاولة الولايات المتحدة لإعادة هيكلة سلاسل التوريد تحديًا لكوريا. وفي مارس 2021، أكد وزير الخارجية أنتوني بلينكن على استقرار سلاسل التوريد خلال زيارته لكوريا الجنوبية واليابان، لكنه أعرب عن رأي مفاده أن الانفصال الكامل بين الولايات المتحدة والصين ليس ممكنًا ولا مرغوبًا فيه. وبالنظر إلى ذلك، من المرجح أن تكون استراتيجية الفصل المستقبلية للولايات المتحدة هي الفصل الجزئي (partial decoupling) أو إعادة الارتباط الاستراتيجي (strategic recoupling) بعد الفصل الجزئي، بدلاً من الفصل الكامل.

تحتاج كوريا إلى إجراء مراجعة شاملة لتفكيك وإعادة ربط الصناعات بين الولايات المتحدة والصين، ولكن يجب عليها معالجتها في سياق المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين، ليس كمشكلة اختيار بين البلدين، ولكن من منظور تعزيز قوة ومرونة سلاسل التوريد. على وجه التحديد، تحتاج كوريا إلى السعي لـ "الصين + ألفا" (China+α) استعدادًا لإعادة هيكلة سلاسل التوريد بين الولايات المتحدة والصين. وفقًا لمسح أجرته غرفة التجارة الأمريكية في مارس 2020، فإن 84٪ من الشركات لا تخطط لنقل مرافق الإنتاج وسلاسل التوريد إلى مناطق أخرى في الصين أو إلى دول ثالثة على المدى القصير، في حين أن 12٪ فقط تخطط لنقل الإنتاج وسلاسل التوريد إلى مناطق أخرى في الصين أو إلى دول ثالثة. وهذا يعني أن الشركات الأمريكية في الصين لا تحاول فك الارتباط عن الصين على المدى القصير، على الرغم من تسارع المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين. ويرجع ذلك إلى أن جاذبية الصين كسوق استهلاكية ضخمة ومركز لسلاسل التوريد لا تزال قائمة. ومع ذلك، فإن 24٪ من الشركات التي تخطط للحصول على مكونات من مناطق أخرى في الصين أو من دول ثالثة يشير إلى أن الشركات الأمريكية تسعى إلى تنويع سلاسل التوريد بدلاً من فك الارتباط عن الصين. علاوة على ذلك، فإن انخفاض نسبة الشركات الأمريكية التي تتوقع أن يكون الانفصال بين الولايات المتحدة والصين غير ممكن من 66٪ في عام 2019 إلى 44٪ في غضون عام واحد فقط، أي انخفاض بأكثر من 20٪، يعني أن رؤية الشركات لسلاسل التوريد في سياق المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين تتغير. وفي هذا الصدد، تحتاج كوريا إلى السعي لـ "الصين + ألفا" (China+α) من منظور تعزيز المرونة من خلال تنويع سلاسل التوريد. ومع ذلك، تحتاج كوريا إلى إرسال إشارات دقيقة ومتسقة لضمان عدم تفسير هذه المحاولة على أنها فك ارتباط عن الصين أو حصار للصين.

3) تعزيز التعاون بين كوريا والولايات المتحدة واليابان واستعادة التعاون بين كوريا واليابان لإعادة تشكيل النظام الاقتصادي الإقليمي

تحتاج كوريا إلى الاستجابة بنشاط لعصر اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة (Mega FTAs) الذي بدأ مع دخول اتفاقية الشراكة الشاملة والتقدمية عبر المحيط الهادئ (CPTPP) حيز التنفيذ وإبرام اتفاقية الشراكة الاقتصادية الإقليمية الشاملة (RCEP). لعبت كوريا دورًا رائدًا في تحقيق إبرام مفاوضات اتفاقية RCEP، على الرغم من الظروف غير المواتية مثل انسحاب الهند، بناءً على تعاونها مع رابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN). يمكن النظر في استجابة كوريا لعصر اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة على مستويين. يجب على الحكومة الكورية وضع خريطة طريق واستراتيجية محددة للانضمام إلى CPTPP. نظرًا لأن الحكومة الكورية قد اتخذت بالفعل قرارًا بشأن CPTPP، فإن توقيت الانضمام والمنهجية المحددة لا تزالان قيد الدراسة. لا تشارك الولايات المتحدة في CPTPP، وقد أعربت الصين أيضًا عن اهتمامها بالانضمام، لذلك فإن عبء الاختيار الاستراتيجي لانضمام كوريا إلى CPTPP قليل نسبيًا. إذا انضمت كوريا إلى CPTPP بمفردها، فسيكون التأثير على الناتج المحلي الإجمالي 1.09٪، وإذا انضمت الولايات المتحدة والصين معًا، فسيكون التأثير على الناتج المحلي الإجمالي أكبر بكثير، حيث يصل إلى 6.39٪. نظرًا لأن أستراليا وكندا ونيوزيلندا وتشيلي وسنغافورة وغيرها من الدول إيجابية بشأن انضمام كوريا، يجب على كوريا استخدام ذلك لإقناع اليابان.

لكي تتمكن كوريا من الانضمام إلى CPTPP وتأمين موقع استراتيجي للاستجابة بنشاط لعصر اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة، فإن التعاون مع اليابان أمر ضروري. أولاً، مارست اليابان "قيادة استثنائية" في إبرام وتفعيل مفاوضات CPTPP حتى بعد انسحاب الولايات المتحدة من TPP. ومن حيث المحتوى، فقد تركت الباب مفتوحًا أمام عودة الولايات المتحدة من خلال معالجة القضايا التي قد تؤثر على مصالح الولايات المتحدة ببنود تجميد. علاوة على ذلك، من خلال المشاركة في RCEP، أصبحت اليابان "دولة محورية" (pivotal state) بين كوريا والصين واليابان، حيث تشارك في كل من CPTPP و RCEP. يجب على كوريا أن ترسل باستمرار رسالة مفادها أن انضمامها إلى CPTPP يساهم في زيادة القدرة على التنبؤ بإعادة تشكيل النظام الاقتصادي الإقليمي، وأن دور كوريا ضروري، خاصة في تحديد العلاقة مع RCEP. يجب على كوريا استكشاف إمكانية تحسين العلاقات والتعاون مع اليابان من خلال إعادة تشكيل النظام الإقليمي كفرصة لزيادة قيمتها الاستراتيجية.

ثانياً، في حين تجد كوريا صعوبة في إيجاد سبل واقعية لاستعادة التعاون الثنائي بين كوريا واليابان، يجب عليها البحث عن طرق لتحسين العلاقات مع اليابان من خلال تعزيز التعاون بين كوريا والولايات المتحدة واليابان. من خلال الاجتماع المشترك لقادة البلدين، اتفقت كوريا والولايات المتحدة على تعاون واسع النطاق يشمل قضايا رئيسية مثل الجيل الخامس (5G) وأشباه الموصلات واللقاحات. من حيث أن هذه النتائج التعاونية وسعت بشكل كبير القاسم المشترك للتعاون بين كوريا والولايات المتحدة والتعاون بين الولايات المتحدة واليابان، فقد تم تهيئة الظروف لتعزيز التعاون بين كوريا والولايات المتحدة واليابان. يمكن لتعزيز التعاون بين كوريا والولايات المتحدة واليابان أن يكون عاملاً إيجابيًا غير مباشر في استعادة التعاون بين كوريا واليابان. تحتاج كوريا إلى البحث عن طرق لتعزيز التعاون بين كوريا واليابان من خلال ربط التعاون بين كوريا والولايات المتحدة والتعاون بين كوريا والولايات المتحدة واليابان.

2. المستوى الإقليمي

1) الاستعداد للتأثيرات المزدوجة لاتفاقيات التجارة الحرة الضخمة (Mega FTAs)

تتباين مقاربات الولايات المتحدة والصين للنظام التجاري المتعدد الأطراف، ويتجلى هذا الاختلاف بوضوح في اتفاقية الشراكة عبر المحيط الهادئ (TPP) التي تعكس إلى حد كبير نوايا الولايات المتحدة، واتفاقية الشراكة الاقتصادية الإقليمية الشاملة (RCEP) التي تعكس نوايا الصين. تتضمن اتفاقية TPP بشكل أساسي العديد من الأحكام المتعلقة بقضايا "أكثر من منظمة التجارة العالمية" (WTO plus) التي تواجه صعوبة في التوصل إلى اتفاقيات في مفاوضات منظمة التجارة العالمية المتعددة الأطراف، في حين أن اتفاقية RCEP تسعى إلى مستوى متوسط من تحرير التجارة وتتضمن العديد من الاستثناءات للقضايا الجديدة، مما يجعلها أكثر توافقًا مع منظمة التجارة العالمية (WTO-consistent). هذه هي نقطة الخلاف المتوقعة بين الولايات المتحدة والصين في إعادة تشكيل النظام التجاري المتعدد الأطراف.

في حين أن مفاوضات جولة الدوحة للتنمية (DDA) لمنظمة التجارة العالمية في طريق مسدود، فإن اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة (Mega FTAs) إيجابية من حيث أنها تحافظ على زخم التجارة الحرة والتكامل الاقتصادي. ومع ذلك، هناك حاجة إلى تحديد المخاطر المتأصلة في اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة والاستعداد لها استراتيجيًا. أولاً، في حين أن اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة هي وسيلة قوية للتغلب على مشاكل اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية، فإنها تنطوي على آثار خارجية أمنية بقدر ما تنطوي على فوائد اقتصادية كبيرة. نظرًا لأن الدول الرئيسية في العالم تستخدم اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة كوسيلة لربط الاقتصاد والأمن بشكل وثيق، فإن هناك حاجة إلى استجابة دقيقة للإفراط في أمننة اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة.

ثانياً، تسعى شركات التكنولوجيا في عصر الاقتصاد الرقمي إلى تقديم خدمات عالمية. ومع ذلك، مع تسارع المنافسة التكنولوجية بين الولايات المتحدة والصين، تزداد احتمالية تشكيل "إنترنت مجزأ" (splinternet) حيث تشكل الولايات المتحدة والصين، اللتان تسعيان إلى نماذج متعارضة للصناعات الرقمية، كتلًا منفصلة. إن حقيقة أن أوروبا والهند وغيرها من الدول تتبع نهجًا مختلفًا عن الولايات المتحدة والصين في الصناعات الرقمية أو صناعات البيانات تزيد من تعقيد المشكلة. في ظل عدم وجود نظام تجاري متعدد الأطراف راسخ، فإن انتشار اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة قد يوفر غطاءً مؤسسيًا للنهج المتضارب أو التمييزي. تحتاج كوريا إلى بذل جهود جماعية رائدة في وضع قواعد التجارة الرقمية لمنع تقسيم النظام التجاري العالمي، بل وتفتته، بشكل استباقي في سياق توسع اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة.

2) التعاون بين الدول المتوسطة الحجم لتحقيق التوازن بين RCEP و CPTPP

إذا انضمت كوريا إلى CPTPP، فيجب عليها أن تقود الجهود لتحقيق التوازن والتنسيق بين RCEP و CPTPP. هناك اختلافات كبيرة بين RCEP و CPTPP من حيث نطاق تحرير التجارة ودرجة تضمين القضايا الجديدة. وقد اعتمدت CPTPP بشكل جريء معايير وقواعد محددة فيما يتعلق بقضايا التجارة الجديدة مثل التجارة الرقمية والعمالة والبيئة والشركات المملوكة للدولة. من ناحية أخرى، من المتوقع أن تحقق اتفاقية RCEP تأثيرات اقتصادية كبيرة من خلال قاعدة المنشأ التراكمية. وفيما يتعلق بالقضايا الجديدة مثل التجارة الرقمية، فإن إبرام اتفاقية RCEP يعني أن الصين يمكن أن تقبل معايير التجارة الرقمية على مستوى RCEP، مما له أهمية كبيرة من حيث تحديد المستوى المقبول للصين التي ستخوض منافسة شرسة مع الولايات المتحدة فيما يتعلق بوضع المعايير والقواعد للتجارة الرقمية في المستقبل. حقيقة أن اتفاقية RCEP تضع التجارة الإلكترونية كفصل مستقل، وهو ما يشبه إلى حد كبير CPTPP، هو تقدم بحد ذاته، كما أن قبول الصين لمعايير التجارة الرقمية له أهمية كبيرة.

ومع ذلك، فإن لوائح RCEP تترك للدول الأعضاء حرية تقدير ما إذا كانت ستلزم بتركيب مرافق الحوسبة داخل أراضيها. وفي حين أنها تدعم مبدئيًا حرية حركة البيانات، فإنها تسمح فعليًا للدول الأعضاء بتنفيذ تحديد مواقع البيانات بشكل مستقل. علاوة على ذلك، تسمح باتخاذ أي إجراءات لحماية المصالح الأمنية الأساسية (essential security interests). إن قرار فصل التجارة الإلكترونية بتفويض تنفيذه بشكل مستقل للدول الأعضاء الفردية هو نتيجة لاستبعاد جميع العبارات غير المقبولة للصين. من ناحية أخرى، فإن فصل التجارة الإلكترونية في CPTPP، وهو اتفاقية تجارة حرة ضخمة أخرى في منطقة آسيا، يستند بشكل أساسي إلى TPP الذي قادته الولايات المتحدة، ويعكس بقوة تفضيلات الولايات المتحدة من حيث أنه يتبع اتفاقية التجارة الرقمية بين الولايات المتحدة واليابان وفصل التجارة الإلكترونية في اتفاقية USMCA. وبهذا المعنى، ستندلع الصراعات بين الولايات المتحدة، التي تطالب بمستوى عالٍ من تحرير البيانات، والصين، التي تطالب باعتراف واسع بالاستثناءات لأسباب تتعلق بالمصالح الأمنية والسيادة.

إن التعايش بين اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة ذات المستويات والنطاقات المختلفة يعني أن التأثير الاقتصادي سيضعف والمخاطر الجيوسياسية ستزداد من منظور كوريا. إذا قررت إدارة بايدن في المدى المتوسط والطويل العودة إلى CPTPP، فقد تتصاعد المنافسة بين الولايات المتحدة والصين حول قضايا جديدة مثل التجارة الرقمية. تحتاج كوريا إلى العمل مع الدول الأعضاء الرئيسية لتقليص الفجوة بين CPTPP و RCEP فيما يتعلق بالقضايا التي يحتمل أن تكون مثيرة للصراع. تحتاج كوريا إلى تعزيز التعاون مع الدول ذات المواقف المماثلة قبل أن تبدأ المنافسة التمهيدية بين الولايات المتحدة والصين، والتي تهدف إلى وضع نظام تجاري متعدد الأطراف لصالحها، بشكل كامل. يمكن لاتفاقية التجارة الرقمية بين كوريا وسنغافورة، واتفاقية الشراكة الاقتصادية الرقمية بين سنغافورة ونيوزيلندا وتشيلي (Digital Economy Partnership Agreement)، واتفاقية الاقتصاد الرقمي بين أستراليا وسنغافورة أن تلعب دورًا في تخفيف الصراع بين الولايات المتحدة والصين كسوابق تتعلق بالتجارة الرقمية.

3. المستوى المتعدد الأطراف

1) الاستعداد لظهور قضايا القرن الحادي والعشرين

صرحت إدارة بايدن فور إبرام اتفاقية RCEP بأن الولايات المتحدة، وليس الصين، هي التي يجب أن تكتب قواعد النظام العالمي. وهذا يشير إلى أن الولايات المتحدة والصين ستتنافسان على القيادة في وضع القواعد ليس فقط على المستوى الإقليمي ولكن أيضًا على المستوى المتعدد الأطراف في المستقبل. سيبدأ استعادة النظام التجاري المتعدد الأطراف بتطبيع آلية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية، كما يتضح من تعطيل إدارة ترامب لهيئة الاستئناف. وفي ضوء تزايد رفض الدول الأعضاء تقديم معلومات في الوقت المناسب بشأن الدعم وغيره، فإن تطبيع آلية تسوية المنازعات أمر ملح. يمكن توقع العديد من التأثيرات من تطبيع آلية تسوية المنازعات، بما في ذلك هيئة الاستئناف، مثل تقديم المعلومات من قبل الدول الأعضاء والامتثال لتحرير التجارة. الإصلاح الأكثر جوهرية هو توفير منتدى لمفاوضات التجارة المتعددة الأطراف ووضع قواعد تجارية جديدة، وهي الوظائف الأساسية لمنظمة التجارة العالمية. تشمل القضايا التي يجب على منظمة التجارة العالمية وضع قواعد لها قضايا القرن الحادي والعشرين مثل التجارة الرقمية وتغير المناخ والعمالة والبيئة والمنافسة، وصولاً إلى القضايا الرئيسية في الحرب التجارية بين الولايات المتحدة والصين مثل سرقة الملكية الفكرية ونقل التكنولوجيا القسري والدعم والشركات المملوكة للدولة.

على المدى القصير، من المتوقع أن تضع الولايات المتحدة وأوروبا قضية الدعم الموجهة ضد الصين على طاولة مفاوضات التجارة المتعددة الأطراف أولاً. إن تعليق النزاع بشأن دعم شركتي بوينغ وإيرباص مؤقتًا بين الولايات المتحدة وأوروبا هو، بشكل متناقض، تعبير عن رغبتهما في حل قضية الدعم الصيني أولاً. يكمن تصور الولايات المتحدة في أن التعريف الحالي لمنظمة التجارة العالمية للدعم، وهو "الحكومات والمؤسسات العامة"، ضيق للغاية، مما يسمح للشركات الصينية المملوكة للدولة باستغلال ثغرات اللوائح. من المتوقع أن تسعى إدارة بايدن إلى تغييرات مثل توسيع تعريف الدعم، وتقليل عبء الإثبات للدعم، وتعزيز واجب الإبلاغ عن تقديم الدعم. في ضوء احتمال مناقشة قضايا جديدة بشكل كامل في مفاوضات التجارة المتعددة الأطراف، هناك حاجة إلى مراجعة دقيقة للاحتمالات المختلفة ووضع استراتيجية استجابة شاملة.

2) الاستعداد لاحتمالية تغير أساليب المفاوضات متعددة الأطراف

نظرًا لاحتمالية حدوث تغييرات في أساليب التفاوض لوضع قواعد للقضايا الجديدة، فمن الضروري وضع استراتيجية استباقية ومتعددة الأوجه للتعامل مع هذه الاحتمالية. لا يسهل حل المشكلة نظرًا لأن الصراعات حول وضع قواعد جديدة تتكشف في هياكل صراع متداخلة مثل الدول المتقدمة مقابل الدول النامية، أو الولايات المتحدة مقابل الصين. لهذا الغرض، من المتوقع البحث عن طرق تسمح بالمرونة في تطبيق "لا شيء متفق عليه حتى يتم الاتفاق على كل شيء" (Nothing is agreed until everything is agreed) وهو نهج منظمة التجارة العالمية (WTO) للتسوية الشاملة، وكذلك في أساليب التفاوض التي تطبق قواعد موحدة على جميع الدول الأعضاء في قضايا متنوعة مثل التجارة الإلكترونية، والتجارة الرقمية، وتغير المناخ، والإعانات، والمؤسسات المملوكة للدولة، والتجارة مع الاقتصادات غير السوقية.

فيما يتعلق بالتفاوض بشأن التجارة الرقمية والتجارة الإلكترونية في منظمة التجارة العالمية، قدمت حوالي 80 دولة أعلنت عن رغبتها في المشاركة في مفاوضات التجارة الإلكترونية في منظمة التجارة العالمية بيانات مواقفها. في حين أن هناك إجماعًا واسعًا حول ضرورة التفاوض بشأن التجارة الإلكترونية نفسها، فإن الدول النامية تطالب بسبل لتوسيع فوائد التجارة الرقمية للتنمية المستدامة. فيما يتعلق بمفاوضات التجارة الإلكترونية، فإن الدول المتقدمة والدول النامية لا تختلف في أهدافها، بل في المسارات التي ستؤدي إلى تحقيق الهدف النهائي. يجب على كوريا، عند المضي قدمًا في مفاوضات التجارة الإلكترونية، أن تستعد لاحتمالية أن تتعامل منظمة التجارة العالمية بمرونة مع أساليب التفاوض متعددة الأطراف (multilateral negotiations) وأساليب التفاوض متعددة الأطراف (plurilateral negotiations)، وأن تهيئ البيئة اللازمة لتحقيق أساليب التفاوض الفعالة عند الضرورة.

3) الارتقاء النوعي بالتعاون الاقتصادي

لكي تستجيب كوريا ببراعة للتغيرات السريعة في النظام الاقتصادي العالمي في القرن الحادي والعشرين، يجب عليها بذل جهود حثيثة للارتقاء النوعي بالتعاون الاقتصادي الحالي. حافظت كوريا على ميولها الحمائية في سياستها الاقتصادية الخارجية حتى وقت قريب. أبرمت العديد من اتفاقيات التجارة الحرة (FTA) للاستفادة من التأثير المبكر في سباق اتفاقيات التجارة الحرة، وتواصلت جهودها بعد ذلك لتوسيع اتفاقيات التجارة الحرة من خلال البحث عن ثغرات فيها. تعد المفاوضات الجارية أو الجهود المبذولة لتهيئة الظروف للمفاوضات مع الإكوادور، وميركوسور (MERCOSUR)، وأوزبكستان، ورابطة الدول الاقتصادية الأوراسية (EAEU) أمثلة بارزة على ذلك. ونتيجة لهذه الجهود، حققت كوريا ما يسمى بـ "ثالث أكبر منطقة اقتصادية في العالم". من ناحية أخرى، في سياق إعادة كتابة قواعد الاقتصاد العالمي في القرن الحادي والعشرين، فإن الارتقاء النوعي بالتعاون الاقتصادي لا يقل أهمية عن التوسع الأفقي للتعاون الاقتصادي. بالنظر إلى أن العديد من القضايا مثل العمل، والبيئة، والاستثمار، والمشتريات الحكومية، والإعانات، والتجارة الرقمية، والمؤسسات المملوكة للدولة لم يتم ترسيخها كقواعد تجارية متعددة الأطراف على الرغم من أهميتها، فإن كوريا بحاجة إلى استراتيجية لتحديث اتفاقيات التجارة الحرة المبرمة باستمرار لكي تتمكن من لعب دور ريادي في عملية وضع قواعد التجارة في القرن الحادي والعشرين.

4. المستوى المؤسسي المحلي

1) إنشاء نظام استراتيجي متكامل لربط الاقتصاد بالأمن

في القرن الحادي والعشرين، تتلاشى الحدود بين الاقتصاد والأمن. تسمح المادة 21 من منظمة التجارة العالمية (WTO) استثنائيًا بتطبيق القيود التجارية لأسباب تتعلق بالأمن القومي. يشير ضعف الحدود بين الاقتصاد والأمن إلى احتمال أن يصبح استخدام أحكام الأمن القومي أمرًا روتينيًا وليس استثنائيًا. تجسدت هذه الإمكانية بالفعل في قرار إدارة ترامب بفرض رسوم جمركية ليس فقط على الصين ولكن أيضًا على الحلفاء لأسباب تتعلق بالأمن القومي. في ظل هذا الوضع المتزايد لربط الاقتصاد بالأمن، تحتاج كوريا إلى أساس مؤسسي للاستجابة بشكل استباقي على الصعيد المحلي، وتعزيز التعاون مع الدول التي لها مصلحة حيوية في الحفاظ على النظام التجاري الحر على الصعيد الخارجي.

المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين تؤدي إلى "تطبيع غير طبيعي" يجعل ربط الاقتصاد بالأمن أمرًا روتينيًا. على وجه الخصوص، بالنسبة لكوريا التي عانت من العقوبات الاقتصادية الصينية نتيجة لقرار نشر نظام ثاد (THAAD)، فإن عبء الاختيار يزداد كلما اشتدت المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين. على وجه الخصوص، في سياق إعادة تنظيم سلاسل التوريد التي تروج لها إدارة بايدن وتعزيز تعاون كواد (Quad)، يزداد العبء مرة أخرى على كوريا فيما يتعلق بالعواقب المحتملة لتعزيز التعاون مع الولايات المتحدة. في المنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين، ترتبط الاقتصادات والأمن ارتباطًا وثيقًا من خلال التكنولوجيا، وتأخذ العديد من البلدان في الاعتبار الاعتبارات "الأمنية" عند اعتماد شبكات الجيل الخامس (5G).

بعد أن أنشأت اليابان قسمًا اقتصاديًا في مجلس الأمن القومي (NSS)، قررت إنشاء آلية تشمل ممثلين من مختلف الوزارات الحكومية مثل مجلس الأمن القومي ووزارة الاقتصاد والتجارة والصناعة، بالإضافة إلى منظمات اقتصادية رئيسية بما في ذلك كيدانرين (Keidanren)، لوضع استراتيجية متوسطة وطويلة الأجل للأمن الاقتصادي. ومن المعروف أن هذه الآلية ستضطلع بدور وضع تدابير شاملة من منظور الأمن الاقتصادي، مثل تأمين المواد الاستراتيجية مثل أشباه الموصلات والعناصر الأرضية النادرة، وبناء سلاسل التوريد. كما أن إنشاء أستراليا لمنصب سفير الشؤون السيبرانية والتكنولوجيا الحيوية (Ambassador for Cyber Affairs and Critical Technology) في وزارة الخارجية في عام 2017 يوضح أن ربط الاقتصاد والأمن لم يعد حكرًا على القوى العظمى مثل الولايات المتحدة والصين. بناءً على حقيقة أن ربط الاقتصاد والأمن هو الواقع وليس فصلهما، فمن الضروري إنشاء نظام متكامل لربط الاقتصاد بالأمن على مستوى الاستراتيجية الوطنية. بالنسبة لكوريا، التي واجهت ضغوطًا ناتجة عن ربط الاقتصاد بالأمن، مثل طلبات التعاون التكنولوجي من الولايات المتحدة لزيادة فعالية احتواء الصين، والعقوبات الاقتصادية الصينية بسبب نشر ثاد، واستبعاد اليابان لكوريا من قائمتها البيضاء، فمن الضروري النظر في الحاجة إلى حوكمة اقتصادية لمواجهة عصر المنافسة التكنولوجية في القرن الحادي والعشرين، بما يتجاوز فصل الاقتصاد عن الأمن.

القرن الحادي والعشرون هو عصر الاستراتيجيات المتكاملة التي تربط فيها القوى الكبرى بين الاقتصاد والأمن. وفي هذا الصدد، من الضروري أن تشارك الحكومة والشركات بنشاط في فهم الوضع الحالي للمنافسة الاستراتيجية بين الولايات المتحدة والصين وربط الاقتصاد بالأمن الذي يحدث خلال هذه العملية. تجدر الإشارة إلى أنه على عكس إدارة ترامب، التي نفذت ضوابط تصدير وحمائية لاحتواء الصين وطالبت الشركات بالتعاون أحادي الجانب، فإن إدارة بايدن تحظى باستجابة من الشركات الخاصة في سعيها لمراجعة وإعادة تنظيم سلاسل التوريد. لا يمكن المبالغة في التأكيد على أهمية مشاركة الفهم باعتبارها الخطوة الأولى في استراتيجية الاستجابة.

في ظل ربط الاقتصاد والأمن، يجب على الحكومة تخفيف المخاطر التي قد تواجهها الشركات، وبالتالي توسيع نطاق خياراتها. تعد إعادة تنظيم سلاسل التوريد عملية محفوفة بعدم اليقين من منظور الشركات. إن اتساق السياسات الحكومية وشفافيتها وانفتاحها سيكون لها تأثير في تخفيف عدم اليقين الذي تواجهه الشركات عند اتخاذ القرارات، مما يوسع نطاق خياراتها. في حين أن توسيع مرافق الإنتاج في الولايات المتحدة وبناء سلاسل التوريد بالتعاون مع سياسة إعادة تنظيم سلاسل التوريد لإدارة بايدن يزيد بالفعل من مخاطر ابتعاد سلاسل التوريد عن الشركات، يجب على الحكومة تقديم دعم جانبي لاستجابة الشركات لظاهرة ربط الاقتصاد بالأمن من خلال تخفيف زيادة المخاطر. ■

■ المؤلف: لي سيونغ جومدير مركز التجارة والتكنولوجيا والتحول في المعهد الشرقي للدراسات (EAI)؛ أستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة تشونغ آنغ. حصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا، بيركلي. تشمل مجالات بحثه الرئيسية الاقتصاد السياسي الدولي، والسياسة الدولية للتجارة، والحوكمة الرقمية العالمية. تشمل كتبه ومؤلفاته المشتركة "الاقتصاد السياسي الدولي للفضاء السيبراني" (محرر: لي سيونغ جو)، "الموازنة المؤسسية وسياسات اتفاقيات التجارة الحرة الضخمة في شرق آسيا" (محرر مشترك)، "السياسة التجارية في منطقة آسيا والمحيط الهادئ: دور الأفكار والمصالح والمؤسسات المحلية" (محرر مشترك).

■ المسؤول والتحرير: بايك جين كيونغمدير الأبحاث في المعهد الشرقي للدراسات (EAI)

    استفسارات: 02 2277 1683 (داخلي 209) | j.baek@eai.or.kr