[ورقة عمل] الامتثال المريح: السياسة الصناعية الصينية تظل متقدمة بخطوة على إنفاذ منظمة التجارة العالمية

برنامج الزمالة للسلام والحوكمة والتنمية في شرق آسيا

المؤلف

سيونغ-يون أوه هي أستاذة مساعدة في قسم العلوم السياسية بكلية برين ماور ابتداءً من خريف عام 2013. تتخصص في العلاقات الدولية والسياسة المقارنة في شرق آسيا. تشمل اهتماماتها الأكاديمية الأوسع إعادة الهيكلة والارتقاء الصناعي في الصين، وإصلاح الشركات المملوكة للدولة وحوكمتها، وتأثيرات المنشأ الوطني للاستثمار الأجنبي المباشر على التنمية الاقتصادية المحلية، بالإضافة إلى الدور المتطور للحكومات الصينية على المستويين الوطني ودون الوطني في تشكيل المسار التنموي للبلاد.

تعمل سيونغ-يون حاليًا على مخطوطة كتابها المستندة إلى أطروحتها،حدود التحرير: استقلالية الحكومة دون الوطنية وصناعة السيارات في الصين بعد حقبة منظمة التجارة العالمية . في الأطروحة، تسعى إلى فهم آثار الروابط الدولية على التنمية الاقتصادية الإقليمية في الصين، مع التركيز بشكل خاص على صناعة السيارات المزدهرة في الصين.

ظهرت مقالاتها الأخيرة فيمجلة الصين الفصليةوالمسح الآسيوي . قبل انضمامها إلى برين ماور، شغلت منصب زميل باحث في مركز دراسة الصين المعاصرة بجامعة بنسلفانيا لمدة عام 2012-2013. كما شغلت منصب محاضر زائر في فرع شنغهاي للمدرسة الفرنسية للإدارة، École Supérieure des Sciences Commerciales، من عام 2009 إلى 2012.

بالإضافة إلى ذلك، شغلت سيونغ-يون منصب مديرة مشروع شمال شرق آسيا في مركز دراسات التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ في بيركلي (APEC)، حيث ساعدت في تنظيم المؤتمر الخاص بالمجلد،الهيكل المؤسسي الجديد لآسيا: هياكل متطورة لإدارة العلاقات التجارية والمالية والأمنية (فينود ك. أغاروال ومين غيو كو، محرران، سبرينغر فيرلاغ، 2008). كانت زميلة باحثة في المؤسسة الكورية للدراسات المتقدمة (KFAS) وزميلة زائرة في معهد الاقتصاد العالمي والسياسات التابع للأكاديمية الصينية للعلوم الاجتماعية (CASS) في بكين، الصين. تحمل سيونغ-يون درجة الماجستير والدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا في بيركلي ودرجة البكالوريوس في العلوم السياسية كمتفوقة من جامعة يونسي في كوريا. قضت عامًا كطالبة تبادل جامعي في جامعة نورث كارولينا في تشابل هيل.

ملخص

من خلال دراسات حالة نزاعات التجارة الصينية مع منظمة التجارة العالمية في قطاعي السيارات وتوربينات الرياح، أجادل بأن امتثال الصين لقرارات منظمة التجارة العالمية يعكس براعة بكين في التنقل عبر عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية بدلاً من الاستيعاب الاجتماعي للمعايير الدولية. تطبق الصين السياسات الصناعية بحرية وتلغيها بعد أن تصبح موضع نزاع في منظمة التجارة العالمية - وهي استراتيجيات أصفها بأنها "امتثال مريح". بحلول الوقت الذي تلغي فيه الصين الإجراءات المتنازع عليها، قد لا تحتاج إليها بالفعل، نظرًا لأنها حققت أهدافها بالفعل ولا يزال بإمكانها بناء سمعة كعضو مسؤول في منظمة التجارة العالمية من خلال الامتثال لقرارات المنظمة. إن ديناميكيات سلسلة التوريد العالمية تعقد بالتأكيد مصالح مجموعات الأعمال الأجنبية والحسابات السياسية المحلية للبلدان فيما يتعلق بالنزاعات التجارية مع الصين.

كان انضمام الصين إلى منظمة التجارة العالمية في عام 2001 بمثابة خطوة كبيرة إلى الأمام في فتح أسواق الصين وكبح الممارسات الحكومية التي وضعت الشركات الأجنبية في وضع تنافسي غير مؤاتٍ. بينما تنتقل الصين من كونها مراقبًا حذرًا إلى مشارك نشط في منظمة التجارة العالمية، فقد أظهرت سجلًا متميزًا في الامتثال لقرارات تسوية المنازعات للمنظمة؛ في معظم الحالات، توصلت بكين إما إلى اتفاق مع المدعي بشأن الممارسات المتنازع عليها أو ألغت الإجراءات التي وجدت منظمة التجارة العالمية أنها تتعارض مع التزامات الصين تجاه منظمة التجارة العالمية. على هذا النحو، يبدو أن سجل الصين في منظمة التجارة العالمية يؤكد أبحاث العلاقات الدولية والدراسات القانونية حول فعالية المنظمات الدولية في استيعاب الصين وضغطها لمزيد من التحرير الاقتصادي.

ومع ذلك، فإن إنجاز الصين في هذا الصدد يتضاءل أمام الانتقادات المتزايدة من الحكومات والشركات الأجنبية بشأن تضاؤل وصولها إلى السوق الصينية واستمرار بكين في استخدام سياسات صناعية تتعارض مع قواعد منظمة التجارة العالمية. في السنوات الأخيرة، زادت النزاعات التجارية التي تشمل الصين في منظمة التجارة العالمية، مع التركيز على قضايا الدعم، ومكافحة الإغراق، والمعاملة التفضيلية للشركات المحلية، والتمييز ضد الشركات الأجنبية أو الواردات. هذا يثير تساؤلًا حول كيفية التوفيق بين صورتين مختلفتين: اعتماد الصين المستمر على السياسات الصناعية التي تتعارض مع قواعد منظمة التجارة العالمية وسجلها في الامتثال الناجح ضمن عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية. الرأي السائد يعتبر امتثال الصين لقرارات منظمة التجارة العالمية مقياسًا لاستيعاب الصين للمعايير الدولية وفعالية عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية في معالجة المخاوف التجارية مع الصين، مقارنة بعصر المفاوضات الثنائية. ولكن إذا كان امتثال الصين لعملية تسوية منظمة التجارة العالمية نتيجة لاستيعاب الصين للمعايير الدولية، فلماذا لا نشهد انخفاضًا متزامنًا في تبني الصين للإجراءات غير المتوافقة مع منظمة التجارة العالمية؟ ماذا يكشف اعتماد الصين المستمر على السياسات الصناعية وقدرتها على تجاهل قواعد منظمة التجارة العالمية عن حدود منظمة التجارة؟ في العلاقة بين منظمة التجارة العالمية والصين، من يستوعب من ومن يحد من من؟

في فحص نمط امتثال الصين لتسويات المنازعات في منظمة التجارة العالمية، تجادل هذه المقالة بأن الصين تبقي سياساتها الصناعية متقدمة بخطوة على حكم منظمة التجارة العالمية من خلال الامتثال لاحقًا بشكل مريح لقرارات منظمة التجارة العالمية. في ظل نظام منظمة التجارة العالمية، لا تتردد الصين في تطبيق لوائح تتعارض مع منظمة التجارة العالمية لحماية الصناعات الناشئة، وتطوير الصناعات الاستراتيجية، ورعاية الشركات الوطنية. نظرًا لأن العملية القانونية في هيئة تسوية المنازعات (DSB) في منظمة التجارة العالمية تستغرق أشهرًا أو حتى سنوات، تستمر الصين في الاستفادة من السياسات المتنازع عليها أثناء مراجعتها ثم يمكنها إلغاءها بمجرد نجاح التحدي. أيضًا، تحقق قرارات هيئة تسوية المنازعات في الغالب إلغاء الإجراءات المخالفة بدلاً من معاقبة البلد الذي انتهك الأحكام. وبالتالي، فمن مصلحة الصين تبني سياسات صناعية أولاً ثم إلغائها لاحقًا عندما تكون موضع نزاع. وبهذه الطريقة، لا تحقق الصين أغراضها التنموية المتمثلة في وضع هذه الإجراءات موضع التنفيذ فحسب، بل تبني أيضًا سمعة كعضو مسؤول في منظمة التجارة العالمية من خلال الامتثال لقرارات هيئة تسوية المنازعات - وهي ممارسة أصفها بأنها "امتثال مريح". وبالتالي، يعكس امتثال الصين حسابات الواقعية السياسية لبكين لتحقيق أهدافها التنموية الاقتصادية من خلال التنقل عبر قيود عملية تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية، بدلاً من عكس استيعاب الصين للمعايير الدولية.

أجادل أيضًا بأن الشركات متعددة الجنسيات (MNCs) ليست بالضرورة المحركات الرئيسية للتحرير الاقتصادي في الصين، كما يُفترض غالبًا في الأدبيات. تدعم الشركات متعددة الجنسيات بشكل ضمني أو صريح التدابير الحمائية في الصين إما لأنها تخشى الانتقام من المسؤولين الحكوميين الصينيين أو لأنها تستفيد من الحصول على أجزاء صغيرة من الكعكة المتزايدة باستمرار للتجارة الصينية. إن ديناميكيات سلسلة التوريد العالمية تعقد بالتأكيد قضية بدء النزاعات التجارية مع الصين. أولاً، تتباين المصالح بين الجهات الفاعلة الاقتصادية التي تستفيد من الواردات الصينية الرخيصة وتلك التي تتضرر منها. ثانيًا، تتباين المصالح أيضًا بين الشركات التي ليس لديها روابط استثمارية أو تعاقدية واضحة مع الصين وتلك التي لديها عمليات قائمة في الصين والتي تتعامل مع النظام التنظيمي للبلاد يوميًا. غالبًا ما يشكل شكل دخول الشركات إلى السوق وطريقة تشغيلها في الصين مواقفها تجاه بدء النزاعات التجارية مع بكين.

في محاولة لدعم نمط الصين من "الامتثال المريح"، أفحص نزاعين تجاريين اكتمل مؤخرًا. أولاً، أنظر في النزاع بشأن "إجراءات الصين التي تؤثر على واردات قطع غيار السيارات" (DS 340)، والذي رفعته الولايات المتحدة إلى منظمة التجارة العالمية في عام 2006 بسبب تأثيره السلبي على صادرات قطع غيار السيارات الأمريكية إلى الصين. هذه هي القضية الأولى في منظمة التجارة العالمية التي سمحت فيها الصين للنزاع بالمرور عبر عملية الهيئة الكاملة. القضية الثانية التي أفحصها هي "الصندوق الخاص الصيني لتصنيع معدات طاقة الرياح" (DS 419)، حيث اعترضت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي على دعم الصين لمصنعي توربينات الرياح المحليين الذين يستخدمون سلعًا محلية بدلاً من المستوردة.

اخترت هاتين القضيتين كمثالين تمثيليين ومؤشرين لسجل الصين في الامتثال المريح في منظمة التجارة العالمية. أولاً، تم النظر إلى كليهما كأمثلة إيجابية لإلغاء الصين للإجراءات المتنازع عليها بعد قرار منظمة التجارة العالمية النهائي. ثانيًا، تلقت كل من صناعة السيارات وتوربينات الرياح دعمًا استراتيجيًا من الحكومات الصينية على مختلف المستويات. أخيرًا، تظهر كلتا القضيتين كيف يمكن للصين أن تواصل متابعة أهدافها التنموية من خلال تبني تدابير أخرى لتحل محل التدابير التي تم التنازع عليها في منظمة التجارة العالمية. استمرت قضية السيارات في التأثير مع النزاع الأخير الذي رفعته الولايات المتحدة إلى منظمة التجارة العالمية في سبتمبر 2012 بشأن دعم الصين لمصنعي السيارات المحليين، وكان لقضية الرياح تأثير على صناعات الطاقة الخضراء الأخرى، مثل الألواح الشمسية.

تبدأ هذه المقالة بتقديم لغزي التجريبي وتحديد مراجعة الأدبيات حول تأثير منظمة التجارة العالمية والشركات متعددة الجنسيات على استيعاب الصين وتحريرها. ثم أشرح إطاري النظري للامتثال المريح وأقدم حالتي نزاع تجاري في قطاعي السيارات وتوربينات الرياح. وبذلك، أوضح كيف تتجاهل البلدان النامية قواعد منظمة التجارة العالمية، مما يثير بدوره قضايا نظامية مهمة ليس فقط لمنظمة التجارة العالمية، ولكن أيضًا لمبادئ السوق الحرة في التعامل مع التحديات التي تطرحها اقتصاد انتقالي كبير مثل الصين.

اللغز التجريبي: ما وراء امتثال الصين لتسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية؟

منذ انضمام الصين إلى منظمة التجارة العالمية حتى أغسطس 2014، شاركت الصين في 155 نزاعًا - 12 قضية كمدعية، و 31 قضية كمدعى عليها، و 112 قضية كطرف ثالث. من المتوقع أن تشارك الصين في المزيد من النزاعات التجارية، نظرًا لأنها أصبحت أكبر مصدر في العالم بدءًا من عام 2009 وأن نطاق الاحتكاك التجاري يزداد مع زيادة التجارة بين البلدان. في الواقع، كانت الصين طرفًا في قضيتين فقط من أصل 93 نزاعًا تجاريًا في منظمة التجارة العالمية بين انضمامها في عام 2001 ونهاية عام 2005، ولكن في عام 2009، كانت الصين طرفًا في نصف النزاعات الأربعة عشر الجديدة التي بدأت في ذلك العام. وفي عام 2010، شاركت الصين في 26 من أصل 84 قضية تم رفعها في منظمة التجارة العالمية. تشكل الولايات المتحدة الجزء الأكبر من القضايا ضد الصين - حيث بدأت 50٪ من نزاعات منظمة التجارة العالمية التي تستهدف الصين وشاركت في 70٪ من جميع قضايا منظمة التجارة العالمية ضد الصين (والتي تشمل النزاعات التي بدأها الاتحاد الأوروبي). تحدت الدول الأعضاء في منظمة التجارة العالمية في الغالب تدابير السياسة الصناعية الصينية التي تفضل الشركات المملوكة للدولة (SOEs) والشركات المحلية الأخرى، وتميز ضد الواردات، وتقيد وصول الشركات الأجنبية إلى الأسواق الصينية. تشمل القضايا المتضمنة في هذه النزاعات حقوق الملكية الفكرية، وحقوق التجارة، وخدمات التوزيع للمنتجات مثل أشباه الموصلات، وقطع غيار السيارات، ومكونات الطاقة المتجددة مؤخرًا. على مر السنين، أظهرت الصين "قانونية عدوانية" من خلال النشاط في بدء النزاعات في منظمة التجارة العالمية، حيث تدرك قدرتها على استخدام العضوية في المنظمة للدفاع عن حقوقها ومصالحها. استهدفت القضايا الإحدى عشرة التي بدأتها الصين في منظمة التجارة العالمية حتى الآن عضوين فقط - الولايات المتحدة (ثماني قضايا) والاتحاد الأوروبي (ثلاث قضايا). تسع من هذه القضايا تتعلق بتدابير تجارية تستهدف مكافحة الإغراق، والتدابير التعويضية، وتدابير الضمان (الشكل 1).

سجل امتثال الصين في تسويات المنازعات في منظمة التجارة العالمية كان متميزًا للغاية. في 11 قضية مكتملة كانت فيها الصين هي المدعى عليها، توصلت بكين إما إلى اتفاق مع المدعي بشأن الممارسات المتنازع عليها أو ألغت الإجراءات التي اعتبرتها هيئة تسوية المنازعات غير متوافقة مع التزامات الصين تجاه منظمة التجارة العالمية. من بين ثماني قضايا مكتملة كانت فيها الصين هي المدعية، فازت بكين بأربع قضايا، وحصلت على أحكام مختلطة في قضية أخرى، وخسرت القضايا الثلاث المتبقية. يشير هذا السجل إلى أن منظمة التجارة العالمية كانت أكثر فعالية في معالجة المخاوف التجارية للبلدان مع الصين مقارنة بعصر المفاوضات التجارية الثنائية. ماذا يقول الامتثال المتزايد للصين لإجراءات منظمة التجارة العالمية عن تأثير المؤسسات الدولية على الاقتصادات الانتقالية مثل الصين؟ وماذا عن اعتماد الصين المستمر على السياسات الصناعية والتدابير التمييزية التي تتعارض مع مبادئ منظمة التجارة العالمية وتميل كفة الميزان ضد الأعمال التجارية الأجنبية والواردات؟

توقعت مجموعة "التحرير" من المحللين في العلاقات الدولية والدراسات القانونية الدولية أن تسرع الصين من تحريرها الاقتصادي من خلال إعداد ساحة لعب متكافئة للشركات الأجنبية والواردات والامتثال المتزايد لقرارات منظمة التجارة العالمية. أولاً، وفقًا لهؤلاء العلماء الليبراليين الجدد، تسهل منظمة التجارة العالمية تحرير التجارة بين الدول من خلال توفير ومراقبة وإنفاذ القواعد على أساس متعدد الأطراف. تقوم هيئة تسوية المنازعات التابعة لها بإنفاذ قواعد التجارة من خلال تقييم الانتهاكات المحتملة لقواعد منظمة التجارة العالمية من قبل بلد ما بناءً على طلب ممثلي التجارة لدول أخرى. من خلال الانضمام إلى منظمة التجارة العالمية، ألغت الصين أكثر من 800 من قواعدها المتعلقة بالتجارة خلال الأشهر القليلة الأولى من عام 2002، وقامت بتعديل أو إلغاء 2300 تشريع إضافي بنهاية عام 2005.

في غضون ذلك، يسلط علماء البناء الاجتماعي الضوء على قدرة المؤسسات الدولية على تعليم الدول الأعضاء واستيعابها لتبني المعايير الدولية. وفقًا لهذا الحجة، يؤدي انضمام الصين إلى منظمة التجارة العالمية إلى دمج الصين لمبادئ وشروط منظمة التجارة العالمية في إجراءات التشغيل القياسية للحكومة الصينية وتعبئة الوكلاء المحليين الذين يشاركون فكرة التحرير الاقتصادي والامتثال لقواعد منظمة التجارة العالمية. تحدث هذه العمليات من التعلم وانتشار المعايير من خلال إنشاء شبكات بين الجهات الفاعلة المحلية والعابرة للحدود، أو عملية "تأقلم ثقافي" حيث "تتبنى الدولة معتقدات وأنماط سلوك الثقافة المحيطة" من خلال عمليات دقيقة من التقليد والتحديد وتعظيم المكانة. يعتقد علماء الدراسات القانونية الدولية أيضًا أنه بمجرد انضمام البلدان إلى الاتفاقيات القانونية الدولية، فإنها تغير سلوكها وتلتزم بتلك الاتفاقيات بسبب القلق بشأن السمعة باعتبارها عضوًا مسؤولًا في المجتمع الدولي. ومع ذلك، فإن حجج الاستيعاب والتعلم هذه ستكون أكثر إقناعًا لو شهدنا تحسن امتثال الصين لقرارات منظمة التجارة العالمية بمرور الوقت.

الشكل 1. قضايا نزاعات منظمة التجارة العالمية التي تشمل الصين (2001-أغسطس 2014)

المصدر: منظمة التجارة العالمية، تسوية المنازعات: خريطة النزاعات بين أعضاء منظمة التجارة العالمية، متاحة على:

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

تتحدث مجموعة أخرى من العلماء عن كيف أن قواعد منظمة التجارة العالمية أكثر تقييدًا للدول النامية من الدول المتقدمة. وفقًا لروبرت ويد (2003) وليندا وايس (2005)، تقلل قواعد منظمة التجارة العالمية من هامش المناورة للدول النامية من خلال حظر تدابير السياسة الصناعية التي قد ترغب الدول النامية في استخدامها في صناعة كثيفة العمالة ورأس المال. والأهم من ذلك، أن اتفاق منظمة التجارة العالمية بشأن التدابير المتعلقة بالاستثمار (TRIMs) يحظر الحواجز غير الجمركية الشائعة مثل فرض متطلبات على الشركات الأجنبية فيما يتعلق بالمحتوى المحلي، وموازنة التجارة، وأداء التصدير، ونقل التكنولوجيا، والمبيعات المحلية. من ناحية أخرى، تسمح قواعد منظمة التجارة العالمية الأخرى - أو على الأقل لا تحظر صراحة - للدول المتقدمة بمتابعة سياسة صناعية أكثر تقييدًا في الصناعات كثيفة التكنولوجيا. على سبيل المثال، يمكن للحكومات في البلدان المتقدمة تقديم دعم كبير لتمويل رأس المال الاستثماري للشركات الناشئة في مجال التكنولوجيا الفائقة أو توفير تمويل استراتيجي للتقنيات ما قبل التجارية وتطوير المنتجات. وبالتالي، يجادل ويد ووايس بأن الدول المتقدمة تصوغ قواعد منظمة التجارة العالمية لتناسب مسارها التنموي الحالي على أفضل وجه، مما يضع الدول النامية في وضع نظامي غير مؤاتٍ... (يتبع)