النظام العالمي متعدد الطبقات ودبلوماسية القوة الوسطى لكوريا الجنوبية: حالة سياسة التعاون الإنمائي

ورقة عمل EAI MPDI رقم 6

المؤلف

سيونغجو لي أستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة تشونغ آنغ. حصل البروفيسور لي على درجتي البكالوريوس والماجستير من جامعة يونسي، وحصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا في بيركلي. شغل سابقًا منصب أستاذ مساعد في العلوم السياسية بجامعة سنغافورة الوطنية، وأستاذ مساعد في العلاقات الدولية بجامعة يونسي، وزميل ما بعد الدكتوراه في مركز بيركلي لدراسات أبيك. تشمل منشوراته الأخيرة "شرق آسيا: هل هي جاهزة للتكامل؟" (2008) و "السياسة التجارية في منطقة آسيا والمحيط الهادئ: دور الأفكار والمصالح والمؤسسات المحلية" (2010). كما نشر البروفيسور لي العديد من أوراق بحثه في مجلات مرموقة مثل "المراجعة الكورية للعلوم السياسية، الدراسات السياسية المقارنة، المراجعة الهادئة، والمسح الآسيوي". تشمل مجالات اهتمامه البحثي الحالية مواضيع الإقليمية في شرق آسيا، وشبكات اتفاقيات التجارة الحرة العالمية، ودبلوماسية القوى الوسطى، والتعاون الإنمائي.

أولاً. مقدمة: دبلوماسية القوة الوسطى في التعاون الإنمائي

مع اقتراب نهاية حقبة الأهداف الإنمائية للألفية (MDGs) في عام 2015، توصل اللاعبون الرئيسيون في التعاون الإنمائي إلى توافق آراء متزايد بأن نظامًا عالميًا جديدًا ضروري للغاية. ومع ذلك، على عكس أواخر التسعينيات حيث مارست الجهات المانحة التقليدية هيمنة ساحقة في تشكيل الأجندة الجديدة للأهداف الإنمائية للألفية، أصبح المشهد العالمي للتعاون الإنمائي أكثر تعقيدًا في القرن الحادي والعشرين. لا يحدث الانتقال إلى العصر الجديد في فراغ سياسي، حيث تشارك مجموعة متنوعة من اللاعبين وأصحاب المصلحة ذوي وجهات النظر المختلفة والأدوار المتغيرة بنشاط في المناقشة العالمية حول التنمية. أجادل بأن ثلاثة عوامل تعمل بوضوح على خلق النظام العالمي الجديد للتعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين: تحول القوة، والطبيعة المعقدة للحوكمة العالمية في التعاون الإنمائي، والاستراتيجيات الوطنية لسياسة التعاون الإنمائي. أولاً، يكمن وراء هذه الديناميكية من التعاون والمنافسة تحول القوة الذي تجسده صعود الصين والانحدار النسبي للولايات المتحدة، حيث تعمل كلتا الدولتين بجد لتشكيل بنية عالمية تعكس مصالحهما بشكل أفضل في العصر الجديد. في هذا الصدد، دخلت الولايات المتحدة والصين في تنافس معماري، مما يحدد الخطوط العريضة الأساسية لإنشاء النظام الجديد للتعاون الإنمائي.

ثانياً، البيئة الدولية التي تتجه نحو ما بعد عام 2015 تختلف تمامًا عن وقت صياغة الأهداف الإنمائية للألفية، حيث زاد عدد الجهات المانحة الناشئة، سواء كانت دولية أو غير حكومية، بسرعة في القرن الحادي والعشرين. من حيث الجهات الفاعلة الحكومية، ظهرت دول غير تابعة للجنة المساعدة الإنمائية، مثل دول بريكس والدول العربية، كجهات مانحة جديدة. كما زاد عدد الجهات المانحة غير الحكومية ليس فقط في العدد ولكن أيضًا في التأثير. ازدهرت كل من المنظمات الحكومية الدولية (IGOs) والمنظمات غير الحكومية (NGOs)، بدءًا من GAVI، والصندوق العالمي لمكافحة الإيدز، ومرفق البيئة العالمية، وصولاً إلى مؤسسة بيل وميليندا جيتس. كما يتضح من حقيقة أن مؤسسة جيتس تحتل المرتبة الثالثة في المساعدات لقطاع الصحة بعد الولايات المتحدة والصندوق العالمي في عام 2009، فقد أسست الجهات المانحة غير الحكومية بالفعل مكانتها وأدوارها في التعاون الإنمائي.

كما زادت تعقيدات القضايا بشكل كبير، حيث أصبحت القضايا التي كانت منفصلة في الماضي متشابكة الآن، مما يتطلب تفكيرًا جديدًا في التعاون الإنمائي. والأهم من ذلك، من الضروري البحث عن حكمة جماعية يمكنها فرز القضايا المتشابكة، وتحديد الروابط بينها، وتقديم حلول بناءة للمشاكل. تغير المناخ، والكوارث الطبيعية، والأمراض، والأزمات الاقتصادية هي مجرد أمثلة قليلة تتطلب فيها هذه الحكمة الجماعية بشدة. بالإضافة إلى ذلك، هناك توافق آراء واسع الانتشار بين مجتمع التعاون الإنمائي بأن جهة فاعلة واحدة، سواء كانت حكومية أو غير حكومية، لا يمكنها التعامل مع القضايا الناشئة بمفردها (Manning 2006). تشير هذه التطورات الجديدة إلى أن الوقت قد حان بالفعل للتفكير في "حل عالمي للمشاكل العالمية" (Martin 2005).

ثالثاً، على الرغم من أن غالبية البلدان تتعاون لتحقيق الأهداف الجوهرية للتعاون الإنمائي، فمن الصعب فصل سياسة التعاون الإنمائي تمامًا عن مصالح البلدان الفردية. في الواقع، أظهر اللاعبون الرئيسيون في التعاون الإنمائي ديناميكية مزدوجة من التعاون والمنافسة في بناء النظام الجديد. من ناحية، يتشاركون وجهة نظر مشتركة مفادها أن إيجاد إطار حوكمة عالمي جديد من أجل التنمية المستدامة له أهمية قصوى. من ناحية أخرى، يتنافسون ضد بعضهم البعض لإعادة تنظيم النظام العالمي للتعاون الإنمائي بما يخدم مصالحهم.

إن الطبيعة المتغيرة بسرعة للتعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين تقدم فرصة نبيلة للقوى الوسطى. أولاً، كما يجادل جون رافن هيل بإيجاز، فإن السياقات المتغيرة، وليس التغيرات في الظروف المادية، هي الحاسمة للقوى الوسطى لتعزيز نفوذها في السياسة العالمية (Ravenhill 1998). إدراكًا لقيودها المادية، من المرجح أن تسعى القوى الوسطى إلى دبلوماسية متخصصة حيث تركز القوى الوسطى الموارد على مجالات قضايا محددة (Evans and Grant 1991). التعاون الإنمائي هو مرشح طبيعي للدبلوماسية المتخصصة.

ثانياً، حقيقة أن مختلف اللاعبين في التعاون الإنمائي يكشفون عن مصالح متعارضة محتملة تمنح مساحة واسعة للقوى الوسطى للمناورة. بافتراض أن السياسة العالمية اليوم منظمة بطريقة شبكية بدلاً من هرمية (Kahler 2009)، ستتمكن القوى الوسطى من زيادة ظهورها ونفوذها، حتى لو لم تكن مجهزة بالقوة المادية التي يمكن أن تملي النظام العالمي. القوى الوسطى في وضع أفضل بين مختلف اللاعبين في التعاون الإنمائي: البلدان المتقدمة والنامية، الجهات المانحة التقليدية والناشئة، الجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية. بالاستفادة من مواقعها داخل الشبكة المعقدة، ستتمكن القوى الوسطى من ممارسة القوة الموضعية (Kim 2009).

ثالثاً، بالطبع، لا يضمن امتلاك مواقع مواتية داخل الشبكة للقوى الوسطى النفوذ والهيبة. للاستمتاع بالفوائد المادية التي تنبع من هذه المواقع، يجب أن تكون القوى الوسطى قادرة على أن تصبح "قائدًا رياديًا" في السياسة العالمية (Young 1991). على عكس القوى الوسطى التقليدية التي كانت راضية إلى حد كبير عن "اتباع الآخرين" (Cooper 1989)، تميل القوى الوسطى في القرن الحادي والعشرين في مجال التعاون الإنمائي إلى السعي لدور أكثر نشاطًا. دور القوى الوسطى مهم للغاية في ظل البنية الحالية للتعاون الإنمائي. تمت المناقشات العالمية حول التعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين في منتديات مختلفة مثل منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD)، والأمم المتحدة (UN)، والبنك الدولي، ومجموعة العشرين (G20)، مما يشير إلى وجود حاجة أكبر لربط منهجي بينها. ومع ذلك، لم يجد اللاعبون الرئيسيون في التعاون الإنمائي بعد طريقة لإنشاء روابط. بالابتعاد عن المصالح الوطنية الضيقة، من المرجح أن تستوعب القوى الوسطى مصالح اللاعبين الآخرين لتنظيم الحوكمة العالمية للتعاون الإنمائي من خلال ربط منتديات متعددة.

باختصار، يتطلب المشهد الحالي للتعاون الإنمائي من القوى الوسطى أن تأخذ المزيد من المبادرة وأن تتبنى دورًا موسعًا. يتزامن هذا التغيير أيضًا مع إطلاق كوريا الجنوبية الطموح لاستراتيجية دبلوماسية القوة الوسطى الخاصة بها. تحت شعار "دبلوماسية المساهمة"، حددت حكومة لي ميونغ باك التعاون الإنمائي كوسيلة حاسمة لرفع دبلوماسية كوريا الجنوبية إلى المستوى التالي. ادعت حكومة لي أن الوقت قد حان لكوريا الجنوبية للانضمام إلى الجهود الدولية لمعالجة القضايا العالمية. عند توليه منصبه، أطلقت حكومة بارك غيون هي اللاحقة "دبلوماسية القوة الوسطى" الطموحة بالتزامن مع عملية السلام في شبه الجزيرة الكورية ومبادرة السلام والتعاون في شمال شرق آسيا كأهداف دبلوماسية لها. برز التعاون الإنمائي كواحد من المجالات الواعدة لدبلوماسية القوة الوسطى. أي أن التعاون الإنمائي ودبلوماسية القوة الوسطى تم دمجهما لتشكيل ركيزة مهمة لدبلوماسية كوريا الجنوبية.

ينظم هذا البحث على النحو التالي. القسم الثاني يفحص الطريقة التي زاد بها التعقيد بشكل كبير في التعاون الإنمائي في العقد الماضي. يستكشف القسم الثالث عملية الانتقال إلى حقبة ما بعد عام 2015 من فترة الأهداف الإنمائية للألفية. يحدد القسم الرابع القضايا المتنافسة بين أصحاب المصلحة الرئيسيين لفحص إمكانيات دبلوماسية القوة الوسطى لكوريا الجنوبية. يفحص القسم الخامس كيف نفذت كوريا الجنوبية دبلوماسية القوة الوسطى في مجال التعاون الإنمائي، لا سيما منذ انضمامها إلى لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. القسم السادس يستخلص الآثار النظرية والعملية.

ثانياً. تحول القوة وتغيير البنية العالمية في التعاون الإنمائي

اشتد التنافس بين الولايات المتحدة والصين في التعاون الإنمائي. لا يرجع ذلك فقط إلى أنهما يحاولان اتخاذ مواقف أكثر ملاءمة في تشكيل البنية العالمية الجديدة للتعاون الإنمائي، ولكن لأنهما يميلان إلى الاستفادة من المساعدات الخارجية كوسيلة لتوسيع نفوذهما العالمي (Lum et. al. 2008). يفرض التنافس بين القوتين العظميين ضغوطًا وشيكة على النظام العالمي الحالي للتعاون الإنمائي الذي تدعمه أعضاء لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية الذين يشاركون الأهداف والقيم العالمية.

في أعقاب الأزمة المالية العالمية، في عام 2010، أعلنت إدارة أوباما عن المراجعة الرباعية للدبلوماسية والتنمية (QDDR) التي حددت توحيد الدفاع والدبلوماسية والتنمية (وزارة الخارجية الأمريكية و USAID 2010). في هذا التقرير، أوضحت الحكومة الأمريكية أنه بينما تحافظ على موقف تعاوني مع نموذج الحوكمة العالمية الحالي بقيادة لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، فإنها ستظل تصمم وتنفذ استراتيجية تعاون إنمائي مستقلة. على وجه التحديد، حددت إدارة أوباما ستة مجالات أساسية تستفيد من نقاط قوة الولايات المتحدة: النمو الاقتصادي المستدام، والأمن الغذائي، والصحة العالمية، وتغير المناخ، والديمقراطية والحوكمة، والمساعدة الإنسانية (وزارة الخارجية الأمريكية و USAID 2010: x). أكدت إدارة أوباما أيضًا أن الولايات المتحدة يجب أن تبني شبكة وشراكات شاملة لتعزيز دبلوماسية التعاون الإنمائي الخاصة بها.

تحت شعار القوة المدنية، يقترح التقرير أن توحد الحكومة الأمريكية خبرات مختلف المنظمات المدنية المشاركة في الدبلوماسية الأمريكية. تستمر الدبلوماسية في القرن الحادي والعشرين في مشاهدة صعود الجهات الفاعلة الناشئة مثل الوكالات الحكومية، والشبكات العابرة للحدود، والشركات، والمؤسسات، والمنظمات غير الحكومية (NGOs)، والمنظمات الدينية، والمدنيين. للتكيف مع هذا الواقع المتغير، يجب على الحكومة الأمريكية استخدام وتنسيق القوة المدنية، وتعزيز الروابط الإقليمية والعالمية، وإنشاء شبكات مع المنظمات غير الحكومية. يجب أن يخلق التعاون الإنمائي شراكة جديدة مع القطاع المدني للتكيف مع هذه البيئة المتغيرة بدلاً من الاعتماد فقط على الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية أو وزارة الخارجية. بالقيام بذلك، تجادل بأن الحكومة الأمريكية يمكن أن تلعب دورًا قياديًا في إعادة بناء البنية العالمية للتعاون الإنمائي إلى بنية "يمكن أن تساعد الدول على الاجتماع كشركاء لحل المشاكل المشتركة" (وزارة الخارجية الأمريكية و USAID 2010: 19). هذا يشير إلى أن الحكومة الأمريكية تسعى إلى إحداث تغيير ذي مغزى في البنية العالمية الحالية للتعاون الإنمائي دون إنكار أساسياتها بشكل أساسي، والتي تسترشد بها بشكل أساسي أعضاء لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. ومع ذلك، فإن مجرد حقيقة أن الولايات المتحدة، أكبر جهة مانحة، تتبع سياسة تعاون إنمائي جديدة يضع ضغطًا على النظام الحالي للتعاون الإنمائي.

تظهر الصين أيضًا طبيعة استراتيجية مماثلة في سياسة المساعدات الخارجية الخاصة بها. مجهزة بمواردها المالية الهائلة، حاولت الصين زيادة مساهمتها في المساعدات الخارجية، بما يتناسب مع وضعها الاقتصادي كثاني أكبر اقتصاد في العالم. صعود الصين في التعاون الإنمائي يتناقض بشكل صارخ مع اليابان التي شهدت انحدارًا نسبيًا في القرن الحادي والعشرين. تقدر لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية أن الصين أنفقت 2.85 مليار دولار أمريكي كمساعدات مالية ميسرة في عام 2012. ستحتل الصين المرتبة 13 في قائمة دول لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (قاعدة بيانات OECD CRS). ومع ذلك، نظرًا لأن الصين تأخذ تعريفًا أوسع للمساعدات الخارجية ليشمل القروض الميسرة، وتخفيف عبء الديون، والاستثمار، فإن مبلغ المساعدات الخارجية الصينية يزداد بشكل كبير بموجب هذا التعريف. في ظل هذه الظروف، تقدر إحدى الدراسات أن مبلغ المساعدات الخارجية الصينية وصل بالفعل إلى حوالي 30 مليار دولار أمريكي في عام 2007، مما يدل على أن الصين قد برزت بالفعل كجهة مانحة رئيسية في التعاون الإنمائي (Lum et. al. 2008). بالإضافة إلى ذلك، فإن نطاق المساعدات الخارجية الصينية عالمي حيث تقدم المساعدات الخارجية إلى 123 دولة (المكتب الإعلامي لمجلس الدولة 2011). يعكس هذا حقيقة أن الصين تستخدم المساعدات الخارجية لتعميق العلاقات الدبلوماسية وكذلك لتأمين إمدادات الطاقة الخاصة بها. أحد الأمثلة على ذلك هو كيف تركز الصين 45.7 بالمائة من مساعداتها الخارجية على الدول الأفريقية (المكتب الإعلامي لمجلس الدولة 2011).

مثل الولايات المتحدة، تربط الصين المساعدات الخارجية ارتباطًا وثيقًا بمصالحها الوطنية، وتحاول استخدامها لزيادة نفوذها العالمي. على الرغم من الانتقادات المتزايدة لمساعدات الصين الخارجية، إلا أن الصين نجحت إلى حد ما في استخدام المساعدات الخارجية لتعزيز قوتها الناعمة (Kurlantzick 2007). علاوة على ذلك، فإن تعزيز هدف مختلف تمامًا للمساعدات الخارجية عن هدف الجهات المانحة المتقدمة الأخرى، فقد عززت الصين بشكل فعال للغاية مكانتها في التعاون الإنمائي (Lum et. al. 2008)... (يتبع)