استراتيجية كوريا للحوكمة المالية الإقليمية والعالمية: من متلقي للقواعد إلى واضع لها؟

ورقة عمل EAI MPDI رقم 3

المؤلف

يونغ ووك لي أستاذ مشارك في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة كوريا، سيول، كوريا. وهو مؤلف ومحرر ومترجم لستة كتب، منها "التحدي الياباني للنظام العالمي النيوليبرالي الأمريكي: الهوية والمعنى والسياسة الخارجية" (مطبعة جامعة ستانفورد، 2008)، و"صعود الصين والتكامل الإقليمي في شرق آسيا: هيمنة أم مجتمع؟" (روتليدج، 2014). ظهرت أعمال لي أيضًا في مجلات أكاديمية مختلفة، مثلInternational Studies Quarterly، و Review of International Political Economy، و Review of International Studies. وهو حاليًا ينهي كتابًا عن الإقليمية المالية في شرق آسيا. حصل لي على درجة الدكتوراه في العلاقات الدولية من جامعة جنوب كاليفورنيا عام 2003.

مقدمة

تتكون السياسة الخارجية من عنصرين: الأهداف السياسية والاستراتيجيات. تهدف الأهداف السياسية إلى تحديد الدولة لما يجب الدفاع عنه وتحقيقه في علاقاتها مع الدول الأخرى. الاستراتيجيات هي أدوات للمساعدة في تحقيق أهداف السياسة الخارجية. يعمل تحديد المصالح الوطنية (أو وضع الأهداف السياسية) على ثلاثة مستويات. أولاً، يمكن أن يكون نتاجًا للبيئات الأوسع، التاريخية الكبرى، السياسية، الاقتصادية، والأمنية، التي تجد الدولة نفسها فيها. ثانيًا، تتشكل المصالح الوطنية أيضًا من خلال السياقات الاستراتيجية، التي تنشأ من بناء الدولة لعلاقاتها الخارجية. وأخيرًا وليس آخرًا، يمكن للسياسة الداخلية أن تكون حاسمة أيضًا لقرارات السياسة الخارجية في بعض المناسبات. من حيث الأدوات السياسية (الاستراتيجيات)، تشمل هذه القوة المادية، والمفاوضات، والتعاون، والإقناع. تتم هذه الآليات في شكل أحادية، وثنائية، ومتعددة الأطراف. بالنسبة للدول التي لا تعتبر قوى عظمى، فإن نطاق اختياراتها السياسية وأدواتها السياسية يمكن أن يكون محدودًا إلى حد ما، حيث تميل إلى أن تكون متلقية للقواعد بدلاً من واضعة لها.

في السياسة الدولية، تعتبر العلاقات المالية والنقدية نواة وعمودًا فقريًا للنظام (الأنظمة) الاقتصادي الدولي. على هذا النحو، فهي ساحة للمنافسة والتعاون التي تنطوي على القوة والمصالح والأفكار بين القوى العظمى. من أواخر القرن التاسع عشر إلى أوائل القرن العشرين، كان كل من تحرير رأس المال ومعيار الذهب لا ينفصلان عن هيمنة بريطانيا العظمى. وبالمثل، فإن إنشاء وزوال نظام بريتون وودز وصعود النيوليبرالية كمبدأ منظم للنظام المالي والنقدي قد تجسد جميعها في إطار المنافسة والتعاون بين القوى العظمى، مثل الولايات المتحدة ومجموعة السبع (كوهين 1966؛ كيندلبرغر 1971؛ كراسنر 1982؛ روجي 1983؛ كيوهاين 1984؛ كوكس 1996؛ سترينج 1998؛ إيكنبيري 2001). تشير هذه الأمثلة إلى أن جدلية التغيير والاستمرارية تشكل تاريخ النظام المالي والنقدي الدولي على مدى الخمسين سنة الماضية. لقد حدث التغيير والاستمرارية من خلال التفاعلات بين السوق والدولة عبر الحدود العالمية والإقليمية والوطنية. هذه التفاعلات تضفي طابعًا مؤسسيًا على ممارسات سلوك الدول، وتعمل على النظام القائم وضده.

الوظيفة الأساسية للمؤسسية هي عملية وضع القواعد وتحويلها. سياسات المعايير العالمية هي مثال على ذلك. في الوقت نفسه، ترافق القاعدة حاكمًا ومحكومًا (أونوف 1989). ثالوث نظام بريتون وودز - صندوق النقد الدولي، والبنك الدولي، ومنظمة التجارة العالمية - يوضح العلاقة بين الحاكم والمحكوم من خلال القواعد. واضعو القواعد يحددون الشروط التي تجري بها التفاعلات المستقبلية بين الأعضاء. إنهم مؤلفو قواعد اللعبة. على النقيض من ذلك، فإن الهدف السياسي الرئيسي لمتلقي القواعد هو تكييف أنفسهم مع النظام (الأنظمة) المالي والنقدي الدولي المتغير. بعبارة أخرى، يعكس التفضيل السياسي للقوى الضعيفة خيارات مقيدة مع استقلالية سياسية قليلة أو نطاق ضيق نسبيًا.

بداية القرن الحادي والعشرين تظهر أن العالم قد تغير وكذلك كوريا. النظام الاقتصادي العالمي عند مفترق طرق حاسم للتحول. كوريا، التي كانت في السابق متلقية للقواعد كدولة تلحق بالركب في أحسن الأحوال، تتخذ خطوة مهمة نحو أن تكون واضعة للقواعد المحتملة. حقيقة أن كوريا اليوم عضو في مجموعة العشرين، وهي هيئة استشارية للنظام الاقتصادي العالمي تم إنشاؤها في عام 2009، هي مثال على هذا التحول. في تاريخ الاقتصاد العالمي، يمكن الإشارة إلى السنوات العشر القادمة كفترة تغيير تاريخي، تمهد الطريق لتحول كبير في النظام الاقتصادي العالمي.

الأزمة العالمية لعام 2008 أدت إلى دعوات لإجراء تغييرات في النظام المالي والنقدي الدولي على المستويين العالمي والإقليمي. أولاً، هيمنة الدولار تتآكل (هيلينير 2009؛ إيكنغريين 2010). اليورو، الذي تم إنشاؤه على أساس النموذج الاقتصادي النيوليبرالي، يواجه أيضًا تحديات هائلة (ماكنمارا 1998؛ جيلينغهام 2005). حاولت الصين تقليل اعتمادها على الدولار من خلال تعزيز تدويل عملتها، اليوان (لي 2011). علاوة على ذلك، فإن أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأوسط إما شرعت بالفعل في الدخول أو في طور الدخول في تحالفات نقدية إقليمية. شرق آسيا ليس استثناءً. رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) وكوريا والصين واليابان (آسيان بلس ثري: APT) غالبًا بالتعاون مع بنك التنمية الآسيوي (ADB) تعمل بجدية على إمكانية إنشاء عملة إقليمية. على الرغم من أن طبيعة المناقشة حول هذا المشروع طويلة الأجل، إلا أنها تشير إلى مستوى عدم الرضا الذي تشعر به APT تجاه هيمنة الدولار الحالية. كما يتوقع إيكنغريين (2010)، ربما يقترب زوال نظام الدولار. يتحول الاقتصاد العالمي نحو نظام عملات متعددة أو "بلا قيادة" (كوهين 2010).

إذا كان النظام النقدي يتعلق بمشكلة أسعار الصرف التي تضمن التشغيل المستقر للعرض والطلب على العملة، اللازمين لحيوية التجارة والاستثمار، فإن النظام المالي، من ناحية أخرى، يهتم بإضفاء الطابع المؤسسي على قواعد تكوين وتطوير الأسواق المالية حول العالم. غالبًا ما يرتبط صنع النظام المالي بدرجة تحرير رأس المال اللازمة لتعزيز التجارة والاستثمار. لكن الجانب السلبي لتحرير الأسواق المالية هو الأزمات المالية المتكررة في الاقتصاد العالمي. على هذا النحو، فإن ركيزة أخرى للنظام المالي هي إضفاء الطابع المؤسسي على شبكات الأمان المالي لمنع وإدارة الأزمات المالية. لقد تعرض التحرير المالي النيوليبرالي الذي أحدثه العولمة في الثمانينيات لضربة قوية من الأزمة المالية العالمية لعام 2008. لا تزال تداعياتها قائمة حتى اليوم، ولا تزال آثارها محسوسة في أوروبا وأماكن أخرى. تجري مناقشات نشطة حول إنشاء آلية إقليمية لمنع الأزمات المالية مثل آلية الاستقرار الأوروبي (ESM) في أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأوسط. تسعى هذه المناطق بنشاط إلى تقليل قابليتها للتأثر واعتمادها على تحركات الأسواق المالية الغربية.

شرق آسيا يتبع نفس الاتجاه. تعمل APT بنشاط على إنشاء شبكة أمان مالي إقليمية وتطوير الأسواق المالية الإقليمية منذ الأزمة المالية الآسيوية 1997-1998. كما هو مفصل أدناه، تمثل مبادرة شيانغ ماي (ثم مبادرة شيانغ ماي المتعددة الأطراف: CMIM) جهد شرق آسيا لإضفاء الطابع المؤسسي على التعاون لشبكة أمان مالي إقليمية. نظرت APT بجدية في فكرة تطوير CMIM بشكل أكبر نحو صندوق نقدي آسيوي (AMF)، وهو النسخة الآسيوية لصندوق النقد الدولي. في هذا السياق، في مايو 2011، أطلقت APT مكتب أبحاث الاقتصاد الكلي لآسيان بلس ثري (AMRO) في سنغافورة. هذه مؤسسة شقيقة لـ CMIM، والغرض المؤسسي منها هو مراقبة وتقديم المشورة بشأن السياسات والأداء الاقتصادي الكلي للدول الأعضاء كوحدة مراقبة إقليمية. في مايو 2013، وافقت APT بالإجماع على منح AMRO وضع المؤسسة الدولية. أصبح AMRO أول مؤسسة مالية في المنطقة تتمتع بوضع المؤسسة الدولية. فيما يتعلق بتطوير الأسواق المالية الإقليمية، قدمت APT مبادرة سوق السندات الآسيوية (ABMI) في عام 2002. لتسهيل تطوير سوق السندات الإقليمية، قامت APT بثلاثة برامج تعاون مؤسسية. الأول كان إنشاء مرفق ضمان الائتمان والاستثمار (CGIF) في مايو 2011. الثاني هو إنشاء وسيط تسوية إقليمي (RSI)، والذي قيد الإنشاء حاليًا؛ والثالث هو إطلاق منتدى سوق السندات الآسيوية (ABMF) في عام 2010. يهدف ABMF إلى توحيد القواعد والمعايير المحلية (أو الوطنية) لمعاملات السندات عبر المنطقة.

مع ذلك، هناك ثلاثة مستويات للنظام المالي والنقدي الدولي المتغير (الأنظمة) التي تحدد سياقًا هيكليًا للدبلوماسية المالية والنقدية لكوريا. يتعلق المستوى الأول بعمق ودرجة واتجاه التغيير في الإطار المؤسسي النيوليبرالي الحالي، مثل إصلاح صندوق النقد الدولي. الثاني هو مدى ظهور وترسيخ العدد المتزايد من الأنظمة المالية والنقدية الإقليمية (كاتزينشتاين 2005؛ باورز وغورتز 2011). يربط المستوى الثالث بالخصائص العلائقية للنظام المالي والنقدي الذي يتطور على المستويين العالمي والإقليمي. هل سيتطوران بطريقة متكاملة؟ إذا لم يكن الأمر كذلك، فهل سيتطوران بشكل حصري ويتم إضفاء الطابع المؤسسي عليهما بشكل تنافسي ليس فقط على المستوى العالمي والإقليمي، ولكن أيضًا على المستوى البيني الإقليمي؟

كيف يمكن لكوريا، التي ليست قوة عظمى بأي معنى حقيقي، أن تؤدي بفعالية دور واضع القواعد، الذي يشمل العالم وشرق آسيا في هذه الفترة التحويلية الكبرى؟ بشكل أكثر تحديدًا، كيف يمكن لكوريا تأمين أهداف سياسية مثل استقرار أسعار الصرف، وتطوير الأسواق المالية، والاستقرار المالي دون أن تفقد استقلاليتها السياسية في نفس الوقت؟ هل سيكون هناك أي طريقة لكوريا لإسقاط تفضيلاتها السياسية على النظام المالي والنقدي العالمي والإقليمي الناشئ؟ في ضوء أزمتي عام 1997 و 2008 الماليين اللتين هزتا الاقتصاد الكوري وهددتا بقلبه رأسًا على عقب، لا يمكن المبالغة في تقدير أهمية الدبلوماسية المالية لصناع السياسات الكوريين.

تجادل هذه الورقة بأن تعددية الأطراف، وخاصة تعددية الأطراف التي تربط الديناميكيات الإقليمية والعالمية، يجب أن تكون حجر الزاوية في الدبلوماسية المالية والنقدية الكورية. كونها قوة متوسطة محدودة أكثر بكثير في إسقاط تفضيلاتها السياسية على الساحة الدولية من القوة العظمى، يجب على كوريا ألا تستخدم تعددية الأطراف كأداة سياسية فحسب. يجب على كوريا أيضًا السعي لتحقيقها كهدف في حد ذاتها، إذا أرادت كوريا أن تكون واضعة للقواعد في النظام (الأنظمة) الاقتصادي الدولي والإقليمي المتغير. على وجه التحديد، يجب أن تكون تعددية الأطراف الكورية استراتيجية مختلطة للربط الإقليمي والعالمي. بهذا المعنى، فإن أفضل طريقة لتعظيم نفوذ كوريا السياسي هي اتباع نهج من خطوتين (غير متعارضين)، في محاولة لممارسة نفوذ عالمي ينبع من ترسيخ تعددية الأطراف الإقليمية. هذه استراتيجية من القاعدة إلى القمة تتدفق من العمليات الإقليمية إلى العالمية. في تطوير وتصميم الترتيبات المالية والنقدية الإقليمية في شرق آسيا، يجب على كوريا بناء الثقة والخبرة المتبادلة في التعاون والتنسيق السياسي مع الصين واليابان. يجب على كوريا أن تلعب بنشاط دور الوسيط النزيه في عمليات وضع القواعد الإقليمية هذه. وبهذه الطريقة، يمكن لكوريا ترسيخ أنماط التعاون بين القوى الإقليمية. ستترجم أنماط التعاون هذه إلى المصدر الإقليمي لنفوذ كوريا العالمي. باختصار، يمكن لكوريا أن تفعل الكثير في تشكيل النظام (الأنظمة) المالي والنقدي العالمي أكثر مما تسمح به لها مكانتها كقوة متوسطة من خلال اختيار احتضان شرق آسيا. كما ستوضح هذه الورقة بمزيد من التفصيل، فإن استراتيجية الربط الإقليمي والعالمي تفتح المزيد من الإمكانيات لكوريا لتنفيذ وتطبيق تفضيلاتها السياسية مقارنة بالاستراتيجيات الأخرى. بالطبع، قد يكون هناك حد لمدى ما يمكن أن تصل إليه قوة متوسطة في بدء نهج متعدد الأطراف وتصميم إطار مؤسسي. ومع ذلك، يمكنها الاستفادة بفعالية من الإطار متعدد الأطراف القائم بالفعل، كما تشير الأدبيات الحالية حول تعددية الأطراف.

تتكون هذه الورقة من الأقسام التالية. أولاً، تناقش لماذا تعددية الأطراف مفيدة لكوريا، كقوة متوسطة في ضوء الأدبيات الحالية. يقدم هذا القسم إطارًا نظريًا للحجة الرئيسية. بعد ذلك، ترسم تطورات التعاون المالي والنقدي في شرق آسيا، والتي تمثلها CMIM، ومجموعة العشرين العالمية. إلى جانب ذلك، يفحص هذا القسم ويقيم الدبلوماسية المتعددة الأطراف لكوريا في هذه العمليات. بناءً على المناقشة أعلاه، تختتم هذه الورقة بإعادة التأكيد على أهمية الاستراتيجيات المتعددة الأطراف على الربط الإقليمي والعالمي لكوريا.

تعددية الأطراف ودبلوماسية القوة المتوسطة

لماذا تعددية الأطراف؟

تعددية الأطراف هي طريقة تؤدي بها الدولة ممارستها الدبلوماسية جنبًا إلى جنب مع الأحادية والثنائية. بالنسبة للقوة غير العظمى، فإن الأحادية ليست شيئًا يمكنها عمليًا متابعته أو تفضيله، طالما أن الأحادية ترافقها درجة كبيرة من القوة القسرية. على هذا النحو، ينتهي الأمر بالقوة غير العظمى بخيارين: الثنائية أو تعددية الأطراف. ومع ذلك، للأسباب التالية، تميل تعددية الأطراف، وليس الثنائية، إلى العمل بشكل أفضل لمثل هؤلاء الفاعلين. تفحص هذه الورقة مزايا تعددية الأطراف نظريًا أولاً، وعمليًا ثانيًا - في ضوء دبلوماسية القوة المتوسطة لكوريا.

تعددية الأطراف نفسها تجلب العديد من الفوائد للقوى غير العظمى مثل كوريا. أولاً وقبل كل شيء، تتيح تعددية الأطراف القائمة على الإجماع، على عكس أشكال أخرى من العمليات السياسية، سماع صوت الدول غير المهيمنة في عملية صنع القرار. بالطبع، ليس صحيحًا دائمًا أن قرارات السياسة النهائية توزع فوائد متساوية لجميع الدول المشاركة. علاوة على ذلك، قد تكون تعددية الأطراف أيضًا واجهة للسياسات الهيمنية، كما يجادل الواقعيون (كراسنر 1985؛ ميرشايمر 1995؛ غرييكو 1999)... (يتبع)