السياسة الخارجية الصينية والشركات - مع التركيز على قطاع الطاقة

تقرير فريق دراسة الصين التابع لمعهد شرق آسيا رقم 10

المؤلف

كيم يونغ جين، أستاذ في كلية الشؤون الدولية بجامعة كومين. حصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة برلين الحرة. شغل مناصب محاضر في جامعات كيونغهي، سونغ كيونغ كوان، سيول الوطنية، وسونغشيل، وزائر باحث في جامعة بكين، وأستاذ باحث في كليات كليرمونت. تشمل مجالات بحثه الرئيسية نظرية الاقتصاد السياسي، وسوق العمل الصيني، مع التركيز بشكل خاص على تاريخ الصين القديم في الآونة الأخيرة. من بين مؤلفاته: "تسويق الصين وسياسات العمل" (1998)، "سوق العمل والاجتماع في المدن الصينية" (2002، 2011)، "ما وراء الليبرالية السوقية: النظرية الاجتماعية والاقتصادية لكارل بولاني" (2005).

أولاً: طرح المشكلة

يلعب دور الشركات في عملية صنع السياسة الخارجية الصينية دورًا متزايد الأهمية. يمكن تفسير ذلك بعدة أسباب، يمكن تلخيصها بشكل عام في جانبين هيكليين وجانب فاعلين للعلاقات الخارجية. الأول هو الجانب الهيكلي للعلاقات الخارجية. على وجه الخصوص، تنوع العلاقات الخارجية وزيادة أهمية الجانب الاقتصادي وفقًا لذلك. بمعنى آخر، يزداد الجزء الاقتصادي أو المتعلق بالشركات أهمية في المصالح والديناميكيات الدولية للصين. يرتبط هذا بالوضع العام لتعزيز الاعتماد المتبادل الاقتصادي بين الدول مع تقدم العولمة، وكذلك باستراتيجية الصين النشطة للتوسع الخارجي ("الخروج") . في عام 2012، بلغ حجم صادرات الصين 2.0478 تريليون دولار أمريكي، وهو ما يمثل المرتبة الأولى عالميًا، وبلغ حجم الاستثمار الخارجي 62.4 مليار دولار أمريكي، وهو ما يمثل المرتبة السادسة عالميًا (إحصاءات منظمة التجارة العالمية ومنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية 2013). مع تزايد التبادلات الاقتصادية الدولية بسبب العولمة، تزداد أهمية العناصر الاقتصادية في السياسة الخارجية (Wei Ling 2002، 29-32؛ Cui Shaozhong 2012، 80-83).

الثاني هو الجانب الفاعل. وهذا يعني تنوع الفاعلين في صنع السياسات، ليس فقط على المستوى المحلي ولكن أيضًا على المستوى الخارجي. تزداد قوة الجهات الفاعلة الاقتصادية، بما في ذلك الشركات بجميع أشكالها، في صنع السياسات. يجادل البعض بأن الشركات الصينية تشارك في صنع السياسة الخارجية كمجموعات مصالح تقليدية، من خلال تمايز المصالح (الأفكار)، وتنظيم المصالح المتميزة، والعمل السياسي لتحقيق المصالح المشتركة (Li Xin 2012a، 163-175؛ اللجنة الدائمة للشؤون الخارجية للمجلس الوطني لنواب الشعب الصيني 2012، 5-10). بالطبع، من غير المؤكد ما إذا كانت الشركات تمارس تأثيرًا مباشرًا على السياسة الخارجية الصينية كمجموعات مصالح، كما هو الحال في الغرب. من الصعب تطبيق تجربة المجتمعات المفتوحة على الصين كما هي، ولكن مع ذلك، فإن المصالح المشتركة للشركات وتأثيرها على السياسة الخارجية تحظى باهتمام متزايد. أحد المجالات التي تبرز كفاعل جديد في الدبلوماسية الصينية هو الطاقة، وخاصة النفط والغاز. يعد تأمين الطاقة أمرًا بالغ الأهمية للنمو الاقتصادي المستمر، ولا يمكن تلبيته بالإنتاج المحلي وحده. لذلك، مع قيام القيادة الصينية بتنفيذ استراتيجية "الخروج" النشطة في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين، أصبحت الشركات المرتبطة بالطاقة الجهات الفاعلة الرئيسية في الاستثمار الأجنبي المباشر.

مع توسع التجارة الخارجية والاستثمارات للشركات المملوكة للدولة، تتزايد الأصوات التي تطالب بعكس مصالحها الجماعية أو الفردية في السياسة الخارجية. على وجه الخصوص، مع التوسع الدولي النشط للشركات الصينية في مجالات مثل النفط والصلب والاتصالات والطاقة والبنية التحتية الأساسية، يزداد تأثيرها في السياسة الخارجية باستمرار. كما هو معروف، في ظل الاقتصاد المخطط المركزي السابق، لم تكن الشركات كيانات إدارية مستقلة. بعد الإصلاح، تحولت تدريجيًا إلى كيانات إدارية ذات هدف أساسي يتمثل في تعظيم الأرباح. إذن، ما هي الآليات التي يمكنها من خلالها تنظيم مصالحها والتعبير عنها؟ سننظر هنا مع التركيز على قطاع الطاقة، الذي تمثله صناعة البتروكيماويات.

يمكن تناول العلاقة بين السياسة الخارجية والشركات من جانبين رئيسيين. الأول هو كيف تؤثر السياسة الخارجية على الأهداف الخاصة للشركات، مثل تعظيم الأرباح. يمكن أن يكون هذا التأثير إيجابيًا أو سلبيًا. فبينما يمكن دعم أهداف الشركة من خلال السياسة الخارجية، يمكن أيضًا التضحية بها من أجل أهداف السياسة الدولية. في أي حال، تتأثر الشركات بالسياسة الخارجية، وبالتالي تعتبر متغيرًا تابعًا. الثاني هو عندما تمارس الشركات تأثيرًا معينًا على السياسة الخارجية لتحقيق أهدافها الخاصة. في هذه الحالة، تعمل السياسة الخارجية كوسيلة لتحقيق أهداف الشركة. تصبح الشركة متغيرًا مستقلاً بدلاً من متغير تابع للسياسة الخارجية.

في الواقع، تؤكد الدراسات السابقة على نهجي الاختلاف هذين. بمعنى أن وجهة النظر الأولى هي أن الشركات الصينية مقيدة بشدة بسياسات الحزب والحكومة، مما يمنع تحقيق أهداف العمل مثل تعظيم الأرباح في الاستثمار الأجنبي (يو 2012، 32-37). بعبارة أخرى، تعمل الشركات الصينية كوكلاء لتنفيذ استراتيجية الطاقة الخارجية للصين، كونها ملحقة بالنظام السياسي والاقتصادي الاشتراكي. تقوم الحكومة الصينية ببساطة بتشجيع هذه الشركات على المشاركة بنشاط في التطوير الخارجي وعقود التوريد لتأمين الطاقة والموارد اللازمة للتصنيع المحلي.

بالإضافة إلى ذلك، بينما لا تدخل الشركات العامة عادةً في مشاريع جديدة ما لم يكن هناك نسبة معينة من الربح المتوقع، فإن الشركات الصينية تدخل في مشاريع جديدة حتى لو كان الربح منخفضًا أو كانت هناك خسارة، وذلك لتحقيق الأهداف الاستراتيجية للدولة (Zweig and Jianhai 2005, 25-26; Taylor 2006, 941–944). تحملت الصين تكاليف باهظة لتنويع واردات النفط وبناء خطوط أنابيب في نفس الوقت. تسعى الصين لتقليل اعتمادها على النفط من الشرق الأوسط الذي يشهد نزاعات مستمرة، وفي الوقت نفسه تزيد من وارداتها من الشرق الأوسط وأفريقيا. كان هذا جهدًا لتأمين الموارد بشكل مستقر من خلال تجاوز مضيق ملقا، الذي يصعب على البحرية الصينية السيطرة عليه مقارنة بالولايات المتحدة، لواردات النفط الخام الصينية. في الوقت نفسه، تبني الصين خطوط أنابيب مع كازاخستان في آسيا الوسطى وروسيا، بتكلفة مئات الملايين من الدولارات لكل منها، لتلقي ملايين الأطنان من النفط الخام سنويًا. بالإضافة إلى ذلك، تجري الصين مفاوضات مع دول مختلفة في آسيا الوسطى، بما في ذلك روسيا، لبناء خطوط أنابيب لنقل الغاز الطبيعي. مؤخرًا، استثمرت الصين 2.5 مليار دولار لإكمال وتشغيل خط أنابيب نفط وغاز بطول 1100 كيلومتر يربط ميناء سيتوي (Sittwe) البحري العميق في ميانمار بمدينة كونمينغ (昆明) في جنوب غرب الصين (Kuokmin Ilbo, 2013/01/22, 18). تشارك في هذه العملية شركات النفط المملوكة للدولة مثل شركة النفط الوطنية الصينية (China National Petroleum Corporation: CNPC).

الشركات التي تلعب دورًا مهمًا في الاقتصاد الخارجي للصين هي الشركات الكبيرة المملوكة للدولة. لا يزال رؤساؤها أعضاء في الحزب الشيوعي ويتم تعيينهم من قبل الحكومة والحزب. لذلك، لا مفر من أن تخضع إدارة الشركات لقيود السياسات الشاملة للدولة. بهذا المعنى، فإن دور الشركات تابع لأهداف السياسة الخارجية. من المهم ملاحظة أنه في الواقع، كما سنرى أدناه، يتم دعم شركات النفط المملوكة للدولة من خلال الدعم المالي الكبير من الحكومة الصينية.

على النقيض من ذلك، يشير بعض الباحثين إلى أن هناك حدودًا لسيطرة الحكومة الصينية على الشركات. عملية سعي الشركات لتحقيق الأرباح معقدة، وبالتالي تتطلب استقلالية إدارية. تقوم هذه الشركات باستكشاف وتطوير موارد الطاقة في الخارج، وتشارك في بناء وتشغيل خطوط أنابيب النفط والغاز، وتشارك في أسواق رأس المال من خلال استثمارات واسعة النطاق مثل عمليات الاستحواذ على الشركات. لذلك، تعترف الحكومة الصينية بشكل أساسي باستقلالية الشركات في هذه العمليات الإدارية (معهد أبحاث الطاقة 2008، 17-18). تظهر التقارير المختلفة التي تنشرها هذه الشركات أن إدارة الشركات موجهة نحو تحقيق أقصى قدر من الأرباح، وهو الهدف الأسمى لمالكي الأصول، تمامًا مثل الشركات الأخرى.

علاوة على ذلك، وفقًا لبعض الدراسات، فإن الهيئات الإشرافية مثل وزارة الخارجية ووزارة التجارة ليس لديها سلطة رقابة على الأنشطة الخارجية للشركات الصينية. وهذا يظهر معضلة نموذجية بين المالك والوكيل (Gill and Reilly 2007، 39-40). على سبيل المثال، عند شراء أصول النفط أو الغاز، لا يتم التحرك وفقًا لتوجيهات من أعلى إلى أسفل بناءً على استراتيجية منسقة جيدًا من قبل الحكومة، ولكن غالبًا ما تكون قرارات السياسة من أسفل إلى أعلى، مما يؤدي إلى فوضى وعدم تماسك كبير (Downs 2007، 48-51؛ Liou 2009، 670-690). التحقيقات الحالية التي تجريها الحكومة الصينية على نطاق واسع بشأن تهم الفساد ضد الرؤساء التنفيذيين لشركات النفط هي دليل إضافي على صعوبة سيطرة الحكومة على عمليات الشركات نفسها.

مع تنوع عملية صنع القرار ومصالح أصحاب المصلحة في الصين، تعكس متغيرات الجهات الفاعلة المتعلقة بالسياسة الخارجية هذا الاتجاه أيضًا. في الماضي، كانت القيادة الأساسية للحزب الشيوعي والحكومة تحتكر السياسة الخارجية، ولكن الآن يمكن للعديد من إدارات الحكومة، والحكومات المحلية، والشركات بجميع أشكالها، والمنظمات الجماهيرية مثل المنظمات غير الحكومية، ووسائل الإعلام والرأي العام، التأثير على السياسة الخارجية بدرجات وطرائق مختلفة. على وجه الخصوص، مع تعزيز الانفتاح الدولي للاقتصاد الصيني وارتباطه به، هناك حاجة إلى إيلاء المزيد من الاهتمام لمصالح الشركات ودورها في السياسة الخارجية. تستخدم الحكومة شركات الطاقة المملوكة للدولة كرواد في تحقيق الأمن الطاقوي، وتستخدم الشركات سياسة الأمن الطاقوي للحكومة كوسيلة لتعزيز مكانتها. إنهما يعيشان في علاقة تكافلية.

في النهاية، يجب أن تأخذ دراسة دور الشركات في السياسة الخارجية في الاعتبار كلا الجانبين المذكورين أعلاه. بمعنى آخر، تسعى الشركات للتأثير على السياسة الخارجية من أجل تحقيق أهدافها الخاصة، وفي الوقت نفسه، يتم حشد الشركات لخدمة أهداف السياسة الخارجية للدولة. ومع ذلك، نظرًا لأن استقلالية الشركات تتزايد مقارنة بالماضي، فإن الجانب النشط للشركات كجهات فاعلة جديدة في السياسة الخارجية يكتسب أهمية تدريجية. لا يمكن تجاهل هذا الاتجاه للتغيير التاريخي في دراسة دور الشركات في السياسة الخارجية. في هذا السياق، يركز هذا المقال على المشكلات التالية:

① الاستراتيجية العالمية للصين وأمن الطاقة

② تكوين وأنشطة شركات النفط الوطنية (National oil company: NOC)

③ وضع التوسع الخارجي لشركات النفط الوطنية

④ التوافق والصراع بين السياسة الخارجية للحكومة والأنشطة التجارية للشركات

لهذا الغرض، سيستخدم هذا المقال بشكل أساسي المواد الأدبية التالية. أولاً، التقارير التي تنشرها هذه الشركات سنويًا. تنشر كل من شركة النفط البحرية الوطنية الصينية (China National Offshore Oil Corportaion: CNOOC)، وشركة الصين للبتروكيماويات (China Petroleum & Chemical Corporation: Sinopec)، وشركة النفط الوطنية الصينية (China National Petroleum Corporation: CNPC)، وبتروتشاينا (PetroChina) تقارير سنوية أو شهرية. تتضمن هذه التقارير بشكل أساسي أهداف الشركة التي يقدمها الرؤساء التنفيذيون، ونظرة عامة على الشركة، والأنشطة السنوية الرئيسية، ونتائج الأعمال. بالإضافة إلى ذلك، سيتم استخدام بيانات من شركة الاستثمار الصينية (China Investment Corporation: CIC, 中国投资有限公司)، التي تقود الاستثمار الخارجي للصين مع إدارة صناديق الثروة السيادية (Sovereign Wealth Fund: SWF, 主权财富基金). بالإضافة إلى ذلك، سيتم استخدام بيانات من شركات النفط الدولية مثل "المراجعة الإحصائية للطاقة العالمية" (Statistical Review of World Energy) التي تنشرها شركة البترول البريطانية (British Petroleum: BP).

فيما يتعلق بأنشطة الشركات المعنية، سيتم استخدام مقالات من وسائل الإعلام الرئيسية الأجنبية. ومن أبرزها رويترز (Reuters)، وبلومبرج (Bloomberg)، ووكالة أنباء شينخوا (新華通訊). في قطاع الطاقة، نظرًا لأن الاستثمارات الخارجية الكبيرة وعمليات الاندماج والاستحواذ تتم بنشاط، فإن التقارير الإخبارية المحلية والدولية تتم في الوقت الفعلي. بالإضافة إلى ذلك، سيتم استخدام تقارير من منظمات بحثية ذات صلة وخبراء. على سبيل المثال، مركز دراسات العلاقات العابرة للحدود في الصين في جامعة هونغ كونغ للعلوم والتكنولوجيا (Center on China’s Transnational Relations)، وكلية لندن للاقتصاد (London School of Economics)، وكلية راجاراتنام الدولية للدراسات (S. Rajaratnam School of International Studies)، وإدارة معلومات الطاقة الأمريكية (U.S. Energy Information Administration: EIA)، والوكالة الدولية للطاقة (International Energy Agency: IEA)، وشركة الاستشارات الأمريكية ديلويت (Deloitte)، ومعهد بروكنغز (Brookings Institute)، ومؤسسة جيمستاون (The Jamestown Foundation). أخيرًا، سيتم استخدام أوراق بحثية منشورة في المجلات الأكاديمية باللغتين الصينية والإنجليزية.

ثانيًا. الاستراتيجية العالمية والطاقة

في الصين، يُنظر إلى تأمين موارد الطاقة على أنه مهمة أساسية للأمن القومي. ويرتبط هذا بشكل أساسي بالنمو الاقتصادي السريع في الصين الذي يؤدي إلى زيادة الطلب على الطاقة. المنافسة على تأمين موارد الطاقة شرسة ليس فقط في الصين، ولكن أيضًا بين معظم الدول المستوردة للطاقة مثل الولايات المتحدة واليابان. على وجه الخصوص، يجب ضمان إمدادات الطاقة بشكل طويل الأجل ومستقر، دون أن تتأثر بالظروف السياسية والاقتصادية. ويحظى النفط باهتمام خاص لأنه ليس فقط متركزًا في مناطق معينة، ولكن هذه المناطق هي أيضًا مناطق غير مستقرة سياسيًا مثل الشرق الأوسط وأفريقيا (Zhang 2006; Blair et al. 2006; Houser 2008).

بعد أن أصبحت الصين صافي مستورد للنفط في أوائل التسعينيات، استمرت نسبة الواردات في الاستهلاك في الزيادة. كما هو موضح في [الجدول-1]، بحلول عام 2011، أصبحت الصين تعتمد على الواردات لتلبية حوالي 70٪ من استهلاكها المحلي. ومن الجدير بالذكر أيضًا أن هذه النسبة تستمر في الزيادة. في حالة الغاز الطبيعي، كما هو موضح في [الجدول-2]، بعد التحول إلى صافي مستورد في عام 2009، ارتفع معدل الاعتماد على الواردات بسرعة. تضطر الصين إلى زيادة استهلاك الغاز الطبيعي لتقليل تلوث الهواء. يمثل تزايد اعتماد الصين على الطاقة الخارجية خلفية لتعاملها مع هذه القضية من منظور الأمن، كما ذكرنا سابقًا. على وجه الخصوص، في الوقت الذي تقلل فيه الولايات المتحدة من اعتمادها على النفط على المدى الطويل من خلال نجاحها في تطوير الغاز الصخري، تظهر الصين، التي تزداد وارداتها، كلاعب رئيسي في سوق الطاقة الدولي ليحل محل الولايات المتحدة...(يتبع)