دور المنظمات غير الحكومية في السياسة الخارجية الصينية: مساعدون جدد في تطوير السياسة الخارجية

تقرير فريق دراسة الصين التابع لمعهد شرق آسيا رقم 11

المؤلف

لي جي-وون، أستاذ مساعد في قسم العلوم السياسية والعلوم الاجتماعية بجامعة تشونغبوك. حصل على درجة الدكتوراه في القانون (تخصص السياسة الدولية) من معهد العلاقات الدولية بجامعة بكين. مجالات بحثه الرئيسية تشمل العلاقات الخارجية للصين والمجتمع المدني. تشمل أبحاثه الأخيرة "معضلة الصين في شبه الجزيرة الكورية: ليس تحالفًا بل معضلة أمنية" (2013، مؤلف مشارك)، "خواطر بمناسبة الذكرى العشرين لإقامة العلاقات الدبلوماسية بين كوريا والصين: مع التركيز على علاقة الشراكة الاستراتيجية التعاونية" (2012)، "مقاربة أيديولوجية للسياسة الخارجية الصينية" (2012)، "حدود وآفاق المجتمع المدني الصيني في ضوء الثورات العربية" (2012)، "المعنى السياسي والاقتصادي لتحسين العلاقات عبر المضيق" (2012، مؤلف مشارك)، "الدبلوماسية العامة الصينية: الخلفية، الأهداف، والاستراتيجيات" (2011)، وغيرها الكثير.

ملخص

تستكشف هذه الدراسة إمكانية توسع دور وتأثير منظمات المجتمع المدني الصيني على المدى الطويل، بناءً على أدلة تجريبية تشير إلى أن تأثير المجتمع المدني يتزايد أو على الأقل يتدخل في عملية صنع السياسة الخارجية الصينية. في عملية صنع السياسات، وخاصة في عملية صنع وتنفيذ السياسة الخارجية، لا يزال دور وتأثير منظمات المجتمع المدني الصيني متقطعًا ومحدودًا. المنظمات غير الحكومية التي يمكنها التدخل في السياسة الخارجية تُستخدم بشكل أساسي كجهات فاعلة تدعم أو تكمل السياسات الحكومية، أو كقنوات للتواصل والتعاون الدولي للصين، أو كوسيلة لتعزيز القدرة التفاوضية الخارجية من خلال العمل كبطاقة دبلوماسية عامة لمواجهة العناصر النقدية أو العدائية الخارجية وتمثيل موقف الحكومة. في الوقت نفسه، لا يمكن إنكار أن عوامل مختلفة، مثل أنشطة منظمات المجتمع المدني، تتدخل وتتوسع في عملية صنع السياسة الخارجية في ظل نظام الحزب والدولة الذي يتميز بالاندماج العالي بين شؤون الحزب وشؤون الدولة. إذا كان تأثير المجتمع المدني الصيني يصل جزئيًا إلى عملية صنع السياسات، فلا يمكن استبعاد إمكانية التأثير على عملية صنع السياسة الخارجية الصينية وسلوكها الدبلوماسي. حتى في بلد مثل الصين، حيث الانفتاح السياسي ضعيف، يمكن تقديم وجود ودور منظمات المجتمع المدني كمتغير اجتماعي يشير إلى أن عملية صنع وتنفيذ السياسة الخارجية الصينية أصبحت أكثر تنوعًا تدريجيًا.

أولاً: مقدمة

تتميز عملية صنع السياسة الخارجية لأي بلد بخصائص لا تنكشف بسهولة خارج دائرة صنع القرار المحدودة. لذلك، لطالما اعتُبرت الحكومة، المسؤولة في نهاية المطاف عن تشغيل الدولة، الجهة الفاعلة التقليدية الوحيدة في صنع السياسات وتنفيذها. بعبارة أخرى، احتكرت قلة من صانعي القرار سلطة صنع السياسات وتنفيذها من خلال التحكم في المعلومات المتعلقة بالسياسة الخارجية.

ومع ذلك، مع تطور العلاقات الدولية، أصبحت العوامل المحلية والدولية التي تؤثر على السياسة الخارجية لدولة ما أكثر تعقيدًا مما كانت عليه في الماضي. علاوة على ذلك، مع تقدم العولمة والديمقراطية، أصبح من الصعب على نحو متزايد على عدد قليل من صانعي القرار داخل الحكومة احتكار موارد المعلومات الوطنية. لذلك، هناك احتمال متزايد لتأثير متغيرات محلية ودولية أوسع على عملية صنع السياسة الخارجية، وتنوع الجهات الفاعلة المشاركة في هذه العملية.

في حالة كوريا الجنوبية، يبدو أن نطاق الجهات الفاعلة في صنع السياسة الخارجية، الذي كان يتكون تقليديًا من المنظمات الحكومية، ومراكز الفكر، والأكاديميين، قد توسع ليشمل مشاركة الشركات والمجتمع المدني. على وجه الخصوص، أصبح لنشاط منظمات المجتمع المدني، ممثلة بالمنظمات غير الحكومية، في عملية صنع السياسة الخارجية وتنفيذها تأثير متزايد على السياسة الخارجية من خلال تشكيل رأي عام لا يمكن للحكومة تجاهله. يمكن اعتبار قضية إرسال قوات إضافية إلى العراق خلال فترة حكومة روه مو هيون مثالاً بارزًا على ذلك. في سياق عملية صنع القرار بشأن إرسال قوات إضافية إلى العراق، انتشر الرأي العام النقدي للسياسة الأمريكية تجاه العراق في كوريا الجنوبية، لا سيما بين منظمات المجتمع المدني، على خلفية التساؤلات حول وجود أسلحة الدمار الشامل وارتباطها بتنظيم القاعدة، والتي طرحتها الولايات المتحدة كذريعة لشن حرب على العراق. على الرغم من أن مشروع قانون إرسال قوات إضافية قد تم تمريره في الجمعية الوطنية، إلا أن الرأي العام المحلي غير الودي أثر على عملية المناقشات بين كوريا الجنوبية والولايات المتحدة، مما أدى إلى أن يكون توقيت إرسال القوات الإضافية وحجم القوة المرسلة مختلفين عن التوقعات الأمريكية الأصلية، وهو ما يمكن اعتباره مثالاً على توسيع عملية صنع القرار التقليدية المحدودة. في 13 ديسمبر 2013، في الاجتماع العام للجنة استشارية للسياسة الخارجية لعام 2013 الذي عقد في وزارة الخارجية الكورية، أعلنت وزارة الخارجية عن خطط لتعزيز التعاون لتعكس بشكل كامل خبرات ومعارف القطاع الخاص، بما في ذلك الأوساط الأكاديمية والمنظمات غير الحكومية، في عملية صنع السياسات في المستقبل. يمكن اعتبار هذا أيضًا اتجاهًا تغييريًا لا يمكن تجاهله بالنظر إلى تأثير الرأي العام والمنظمات المدنية، التي تعد من قادة الرأي العام، على عملية صنع السياسة الخارجية.

تُعد الصين، تقليديًا، مثالاً بارزًا لدولة تتبع عملية صنع سياسة خارجية تتمحور حول الدولة. لطالما تم فهم عملية صنع السياسة الخارجية الصينية من خلال استنتاجات تستند إلى معلومات محدودة، نظرًا لعدم وضوح الأنظمة والجهات الفاعلة المشاركة في صنع السياسات. ومع ذلك، هناك شيء واحد واضح وهو أن عملية صنع السياسة الخارجية الصينية قد عكست دائمًا بوضوح خصائص نظام الحزب والدولة (party-state system) الذي يتميز بالاندماج العالي بين شؤون الحزب وشؤون الدولة. بمعنى آخر، يمتلك الحزب الشيوعي الصيني السلطة المطلقة في صنع السياسة الخارجية الصينية، ويتم تشكيل خطوط صنع القرار الرئيسية لكل مجال عمل من خلال اللجنة المركزية للشؤون الخارجية (Central Foreign Affairs Working Leading Group) ونظام تقسيم العمل، أي نظام الإدارة المباشرة (歸口管理制度)، تحت قيادة المكتب السياسي للمكتب السياسي المركزي، وخاصة اللجنة الدائمة للمكتب السياسي. ومع ذلك، بشكل عام، فإن كبار قادة الحزب الشيوعي (الأمين العام) واللجنة الدائمة للمكتب السياسي ورئيس مجلس الدولة ونائب رئيس مجلس الدولة المخصص (نائب رئيس مجلس الدولة المسؤول عن الاقتصاد، ونائب رئيس مجلس الدولة المسؤول عن الشؤون الخارجية، وما إلى ذلك)، ورؤساء الإدارات المسؤولة عن الشؤون الخارجية في الحزب والدولة والجيش، يشكلون هيكل صنع السياسة الخارجية الذي يتمحور حول الدولة. لذلك، في ظل هذا النظام، كانت هناك دائمًا فرصة ضئيلة جدًا للجهات الفاعلة خارج خطوط الحزب والدولة والجيش للمشاركة في عملية صنع السياسة الخارجية.

ومع ذلك، هناك ادعاءات بأن عملية صنع السياسة الخارجية الصينية التي تتمحور حول الدولة هذه تتغير أيضًا جزئيًا. مع تعقيد المصالح المتعلقة بالسياسات في الصين، أصبحت عملية صنع السياسة الخارجية أكثر تخصصًا، وتوسع عدد الجهات الفاعلة المشاركة بشكل كبير، مما أدى إلى تعقيد عملية صنع السياسات. على وجه الخصوص، هناك اتجاه متزايد لتأثير مراكز الفكر الرسمية، والجامعات، والمؤسسات البحثية الخاصة، والباحثين. علاوة على ذلك، يجادل بعض الباحثين الصينيين بأن تأثير المجتمع المدني يتدخل في عملية صنع السياسة الخارجية وتنفيذها. على سبيل المثال، يجادل وانغ يي تشو (Wang Yizhou) بأنه مع تطور الإنترنت في الصين، أصبحت القيود على الوصول إلى المعلومات أقل، وبالتالي زادت إمكانية وصول المجتمع المدني إلى عملية صنع السياسة الخارجية، ومع تزايد التأثير المحلي للمجتمع المدني العالمي، هناك احتمال لتأثيره على عملية صنع السياسة الخارجية. يجادل جين تشان رونغ (Jin Canrong) بأن هناك خصائص جديدة تظهر في عملية صنع السياسة الخارجية الصينية، بما في ذلك مشاركة القطاعات غير الدبلوماسية، وتدخل مجموعات المصالح الخاصة، وتزايد تأثير الرأي العام.

إذن، هل هناك أدلة تجريبية تشير إلى أن عملية صنع السياسة الخارجية الصينية أصبحت أكثر تنوعًا، وخاصة أن تأثير المجتمع المدني يتزايد أو على الأقل يتدخل فيها؟ تبدأ هذه الدراسة من هذا السؤال لاستكشاف دور منظمات المجتمع المدني الصيني كعوامل مؤثرة في صنع السياسة الخارجية الصينية وتنفيذها. بالطبع، لا يمكن إنكار حدود المجتمع المدني الصيني في الوضع السياسي الصيني الحالي، ولكننا سنستكشف إمكانية توسع دور وتأثير منظمات المجتمع المدني الصيني على المدى الطويل. على عكس الدراسات السابقة التي ركزت بشكل أساسي على الدور المحلي لمنظمات المجتمع المدني، ستركز هذه الدراسة بشكل أساسي على إمكانية تأثير منظمات المجتمع المدني الصيني على العملية الدبلوماسية الصينية.

فيما يتعلق باستخدام المصطلحات، تشير الصين أكاديميًا إلى الجهات الفاعلة في مجال المجتمع المدني بمصطلحات مثل "المنظمات غير الحكومية (NGO)"، و"المنظمات غير الربحية (NPO)"، و"منظمات القطاع الثالث (Third Sector Organizations)"، و"المنظمات التطوعية (Volunteer Organizations)"، و"المؤسسات الخيرية (Charitable Organizations)"، و"المنظمات الشعبية (Civil Organizations)". وتعتبر وزارة الشؤون المدنية (民政部)، وهي الهيئة الحكومية المسؤولة عن إدارة هذه المنظمات، فقط المنظمات المسجلة كـ"جمعيات اجتماعية (Social Organizations)"، و"وحدات غير ربحية مدنية (Civil Non-enterprise Units)"، و"المؤسسات (Foundations)" كمنظمات قانونية. ومع ذلك، في الواقع، هناك عدد كبير من المنظمات في الصين التي لا تتمتع بوضع قانوني، بما في ذلك المنظمات غير الحكومية التي تعمل كهيئات شركات، وشبكات غير رسمية، وصالونات مختلفة، وفروع لمنظمات غير حكومية أجنبية في الصين، ومنظمات دينية غير قانونية. مع الأخذ في الاعتبار هذه النقاط، ستستخدم هذه الورقة المفهوم الأكثر شمولاً "منظمات المجتمع المدني (Civil Society Organizations)" كما عرفها البنك الدولي للإشارة إليها.

ثانياً: مناقشة تنوع المشاركين في عملية صنع السياسة الخارجية

لا يمكن إغفال دراسة جيمس ن. روزينو (James N. Roseneau) من منظور تنوع متغيرات التأثير على عملية صنع السياسة الخارجية. اقترح روزينو خمسة أبعاد للعوامل المؤثرة على سلوك السياسة الخارجية: المتغيرات الفردية، والمتغيرات الدورانية، والمتغيرات الحكومية، والمتغيرات الاجتماعية، والمتغيرات النظامية، مجادلًا بأن تأثيرها على صنع السياسة الخارجية يختلف من بلد إلى آخر اعتمادًا على حجم الدولة ومستوى التنمية الاقتصادية والانفتاح السياسي. وفقًا لهذه المعايير، فإن المتغيرات الاجتماعية، التي تشمل التوجهات القيمية الاجتماعية والرأي العام ودرجة التصنيع ودرجة الوحدة الوطنية، تظهر تأثيرًا أقل في البلدان ذات الانفتاح السياسي الضعيف، مثل الصين. طبق جو جاي وو (Joo Jae-woo) هذا على الصين وحلل الأهمية النسبية للعوامل الرئيسية المؤثرة على عملية صنع السياسة الخارجية خلال فترات قيادة كل زعيم من ماو تسي تونغ إلى هو جينتاو، ولكن نظرًا لأن المتغير الاجتماعي الذي طبقه كان "مستوى التنمية الاقتصادية"، كان من المستحيل تحديد تأثير المجتمع المدني أو الرأي العام. يشير يانغ غاب يونغ (Yang Gap-yong) أيضًا إلى أن "اتجاه الرأي العام يؤثر أحيانًا على السياسة الخارجية. يتنوع وحدات إنتاج السياسة الخارجية الصينية تدريجيًا من حيث إمكانية الدبلوماسية الشعبية"، لكنه لا يزال يؤكد على عملية صنع السياسة الخارجية التي تركز على المنظمات الرسمية للدولة. يتجلى هذا أيضًا في النزاع حول جزر دياويو (Diaoyu) بين الصين واليابان، والذي قدمه كمثال. ومع ذلك، فإن نقطة واحدة جديرة بالملاحظة بشكل خاص هي الإشارة إلى أن أنشطة منظمات المجتمع المدني ذات الطابع القومي في الاستجابة للنزاع حول جزر دياويو ساعدت في تعزيز القدرة التفاوضية للصين في مفاوضاتها مع اليابان. في 7 سبتمبر 2010، عندما اصطدمت سفينة تابعة لخفر السواحل الياباني بسفينة صيد صينية في منطقة جزر دياويو، احتجزت اليابان جميع أفراد الطاقم، بمن فيهم قبطان صيني، والسفينة بتهمة انتهاك "قانون الصيد". يذكر يانغ غاب يونغ أنه بالإضافة إلى المفاوضات الدبلوماسية للحكومة الصينية، فإن منظمات المجتمع المدني مثل "التحالف الشعبي الصيني لحماية جزر دياويو" (中國民間保釣連合會)، و"اتحاد هاكرز الصين الأحمر" (中國紅客聯盟)، أكبر منظمة قراصنة في الصين، و"اللجنة الإجرائية لحماية جزر دياويو في هونغ كونغ" (香港保釣行動委員會)، ضغطت على الجانب الياباني بطرق مختلفة، مثل محاولة مهاجمة المواقع الإلكترونية اليابانية وقيادة احتجاجات مناهضة لليابان، مما عزز القدرة التفاوضية الدبلوماسية للصين. سنشير إلى هذا مرة أخرى لاحقًا... (يتبع)