دور الحكومات المحلية في عملية السياسة الخارجية الصينية

تقرير فريق دراسات شرق آسيا رقم 9

المؤلف

شين جونغ هو (申鍾浩) - باحث في مركز الدراسات الاستراتيجية بمعهد جيونجي للتنمية. تخرج في قسم اللغة الصينية وآدابها وكلية الدراسات الآسيوية في جامعة هانيانغ، وحصل على درجة الدكتوراه في السياسة الدولية من جامعة بكين. شغل سابقًا منصب باحث في فريق الأمن والدبلوماسية في هيئة التشريع بالجمعية الوطنية (NARS) وأستاذًا مشاركًا في قسم الدراسات الصينية بكلية الدراسات الدولية بجامعة هانيانغ. تشمل مجالات بحثه الرئيسية الدبلوماسية الصينية والعلاقات الدولية في شرق آسيا، وتشمل أحدث أعماله "العلاقات الصينية الأمريكية وقضية تايوان بعد الأزمة المالية العالمية" (2013)، "المؤتمر الوطني الثامن عشر للحزب الشيوعي الصيني وتوقعات السياسة الخارجية الصينية" (2012)، "العلاقات الصينية الكورية 2.0: من الدولة إلى الحكومات المحلية" (مؤلف مشارك، 2012)، "سلوك الصين في إدارة الأزمات الدولية وتداعياته على العلاقات الأمريكية الصينية" (2010) وغيرها الكثير.

ملخص

يتزايد تأثير الحكومات المحلية في عملية السياسة الخارجية الصينية بشكل مستمر. ففي سياق عملية تفويض السلطة من المركز إلى الأطراف بعد الإصلاح والانفتاح، أصبحت الحكومات المحلية واحدة من أصحاب المصلحة المتعددين الذين يشاركون في عملية صنع القرار في السياسة الخارجية، وقد ساهمت بشكل كبير في التنمية الوطنية من خلال توليد المصالح الإقليمية. في عملية تنفيذ السياسة الخارجية، لعبت الحكومات المحلية الصينية دور الوكيل والشريك المتعاون للحكومة المركزية، وحصلت على قدر أكبر من الاستقلالية النسبية من المركز في مجال الدبلوماسية الاقتصادية. على وجه الخصوص، أصبحت الحكومات المحلية الصينية قاعدة لنمو القادة من الجيل القادم سياسياً. وهكذا، فإن سعي الحكومات المحلية للسلوك الخارجي يساهم في اتجاه تنويع السياسة الخارجية الصينية وتفويض السلطة. ومع ذلك، فإن الدبلوماسية بحد ذاتها لا تزال مجالًا حصريًا للحكومة المركزية بموجب الدستور الصيني، ولأن مهام الدبلوماسية تحافظ بشكل أساسي على علاقة القيادة المركزية للأطراف، فإن مهام الدبلوماسية للحكومات المحلية لا تزال تتمتع بـ "سلطة محدودة". ومع ذلك، فإن دور الحكومات المحلية في السياسة الخارجية الصينية سيتعزز بأشكال أكثر تنوعًا. وذلك لأن الحكومات المحلية، التي تمتلك نظامًا أسرع لاتخاذ القرار من الحكومة المركزية بسبب التغيرات السريعة في البيئة العالمية وظهور المشكلات الاقتصادية والاجتماعية الداخلية في الصين، ستؤدي دورًا ككيانات مصلحة مستقلة نسبيًا بقدر أكبر من الاستقلالية. لذلك، يُتوقع أن تستخدم الصين في المستقبل الحكومات المحلية كوكلاء أو شركاء متعاونين للحكومة المركزية في مجالات "السياسة العليا" مثل السيادة أو القضايا الإقليمية، بينما ستضمن استقلالية نسبية للحكومات المحلية في مجالات "السياسة الدنيا" مثل الاقتصاد والثقافة والمجتمع.

أولاً: مقدمة

حتى الآن، كان الجهات الفاعلة الأكثر تأثيراً في عملية السياسة الخارجية الصينية هي الحزب الشيوعي الصيني، والوزارات واللجان التابعة لمجلس الدولة، والجيش الشعبي للتحرير. ومع ذلك، في الآونة الأخيرة، يتزايد دور الجهات الفاعلة الجديدة مثل الشركات والمجتمع المدني ومستخدمي الإنترنت ومراكز الفكر في عملية السياسة الخارجية، بالإضافة إلى الحزب والحكومة والجيش. على وجه الخصوص، مع تفويض السلطة (devolution of power) على نطاق واسع وشامل من الحكومة العليا إلى الحكومة المحلية (أو من المركز إلى الأطراف) بعد الإصلاح والانفتاح، يتزايد تأثير الحكومات المحلية على السياسة الخارجية.

تتمتع الصين تقليديًا بتقاليد قوية من الحكم المركزي، ولكن بعد الإصلاح والانفتاح، في سياق تنفيذ سياسة تفويض السلطة من المركز إلى الأطراف، زادت فرص مشاركة الحكومات المحلية في الشؤون الخارجية، وبدأت الحكومات المحلية بشكل طبيعي في التأثير على السياسة الخارجية للحكومة المركزية. لم تقتصر الحكومات المحلية الصينية على تعزيز الأنشطة الاقتصادية والتجارية الإقليمية على الساحة الدولية فحسب، بل قادت أيضًا بنشاط جذب السياح الأجانب والاستثمار الأجنبي المباشر (FDI) والتبادلات الاجتماعية والثقافية بين المدن، مما أدى إلى رفع مستوى التدويل للحكومات المحلية المعنية، وفي الوقت نفسه ساهم في توسيع المصالح الوطنية وتحسين الصورة الوطنية. على وجه الخصوص، كانت الحكومات المحلية على مستوى المقاطعات تمتلك سلطة تخصيص والتحكم في الموارد التي بحوزتها، مما سمح لها بالسلوك الخارجي ككيانات مصلحة مستقلة نسبيًا. بالطبع، لا تزال هناك العديد من الشؤون الخارجية التي تتطلب قيادة الحكومة المركزية في الصين، ولكن في مجالات مثل الدبلوماسية الاقتصادية أو الدبلوماسية الثقافية، أصبح من الأكثر كفاءة في كثير من الأحيان أن تقودها حكومات المقاطعات.

يُعد السلوك الخارجي للحكومات المحلية في الصين نموذجًا "للدبلوماسية غير المركزية"، وهو المفهوم الأقرب إلى "الحكومات دون الوطنية" (sub-national

government) بالمعنى الغربي. تمتلك الحكومات المحلية الصينية، بصفتها "حكومات دون وطنية"، مستوى معينًا من القوة الاقتصادية والسياسية،

وفي الوقت نفسه، تمتلك نظامًا أسرع لاتخاذ القرار من الحكومة المركزية، وبالتالي فهي تقود ظاهرة "توطين السياسة الخارجية (localization of foreign policy)".

تحلل هذه المقالة كيف تلعب الحكومات المحلية دورًا في عملية السياسة الخارجية الصينية. بمعنى آخر، تسعى إلى دراسة ما إذا كانت الحكومات المحلية في الصين تعمل كوكلاء للسياسة الخارجية للحكومة المركزية، أم أنها تمثل مصالحها المحلية بقدر أكبر من الاستقلالية. لهذا الغرض، سننظر أولاً في أنواع السلوك الخارجي للحكومات المحلية في سياق العلاقة بين المركز والأطراف وعملية تفويض السلطة في الصين، وكذلك منظمات الشؤون الخارجية للحكومات المحلية، ثم سننظر في دور الحكومات المحلية في السياسة الخارجية الصينية من خلال أمثلة محددة وسنحاول تصنيفها.

ثانياً: تفويض السلطة في الصين والسلوك الخارجي للحكومات المحلية

 

1. العلاقة بين المركز والأطراف وتفويض السلطة

من عام 1949 إلى عام 1978، في فترة ماو تسي تونغ، اعتمدت الصين نظام الاقتصاد المخطط السوفيتي، وأجرت تعديلات اشتراكية في مجالات الزراعة والصناعة والحرف اليدوية، مما أدى إلى اتخاذ القرارات وتنفيذها بشكل مركزي وموحد. ومع ذلك، بعد قرار تنفيذ سياسة الإصلاح والانفتاح في ديسمبر 1978، اتبعت الصين استراتيجية قوية لتفويض السلطة إلى الأطراف لتنشيط الاقتصاد الوطني وتعزيز القدرة التنافسية الإقليمية. في هذه العملية، منحت الحكومة المركزية الحكومات المحلية قدرًا معينًا من الاستقلالية لتحقيق أهداف التنمية الوطنية، مما أدى إلى توسيع سلطات وأدوار الحكومات المحلية. كانت سياسة الانفتاح الصينية، التي توسعت تدريجيًا وبشكل شامل على طول "النقطة - الخط - المساحة"، في الواقع عملية منحت الحكومات المحلية المعنية مستوى كبيرًا من الاستقلالية. قدمت الحكومة المركزية حوافز للحكومات المحلية من خلال "تفويض السلطة ومنح الأرباح" (權力下放、利益讓渡) لزيادة الكفاءة الاقتصادية، ونقلت أيضًا سلطات صنع القرار في مجالات متعددة، بما في ذلك الشؤون المالية والإدارية، إلى الحكومات المحلية.

بعد أن واجهت سياسة تفويض السلطة التي تركزت على السلطة المالية، والتي تمت حتى أوائل التسعينيات بعد الإصلاح والانفتاح، مشاكل مثل فقدان الحكومة المركزية للسيطرة المالية، شددت الحكومة الصينية منذ منتصف التسعينيات على أهمية التعاون بين المركز والأطراف لحل فجوة التنمية الإقليمية وتعزيز سيطرة الحكومة المركزية من خلال إعادة تنظيم العلاقة بين المركز والأطراف. أولاً، عززت الحكومة المركزية سيطرتها على الاقتصاد الوطني ككل من خلال ترسيخ السلطة القانونية والمعايير المؤسسية، مع ضمان درجة معينة من الاستقلالية للحكومات المحلية. في هذه العملية، ظهر اتجاه "المركزية الناعمة" (Soft Centralization) حيث أنشأت الحكومة الصينية العديد من الإدارات التنظيمية على مستوى حكومات المقاطعات لمنع الآثار السلبية لتفويض السلطة مثل الحمائية الإقليمية وضمان التنفيذ المستقر للسياسات.

في سياق التنمية الاقتصادية بعد الإصلاح والانفتاح، ابتعدت الحكومات المحلية الصينية تدريجيًا عن دور الوكيل الذي يتلقى التوجيه والسيطرة الموحدة من المركز وينفذ سياسات المركز على المستوى المحلي، وخاصة حكومات المقاطعات، اكتسبت العديد من سلطات اتخاذ القرار المستقلة المتعلقة بالتنمية الإقليمية. لقد تحولت الحكومات المحلية إلى جهات فاعلة رئيسية تقرر وتنفذ السياسات الرئيسية في عملية تنفيذ سياسات التنمية الإقليمية. على وجه الخصوص، نظرًا لأن الحكومة المركزية تحتاج إلى تعاون وتعاون نشط من الحكومات المحلية لتحقيق أهداف استراتيجية التنمية الإقليمية المتوازنة، فإن استقلالية وحكم الحكومات المحلية في عملية التنمية الاقتصادية الإقليمية تتزايد باستمرار.

كما هو موضح، فإن العلاقة بين المركز والأطراف في الصين خلال فترة الإصلاح لا يمكن وصفها ببساطة بأنها "صفرية"، بل هي علاقة معقدة ومتبادلة تعايش فيها "المركزية" و "اللامركزية"، نظرًا لوجود جوانب صراع ناتجة عن العلاقة الرأسية التقليدية بين المركز والأطراف، بالإضافة إلى جوانب تعاون ناتجة عن المصالح المشتركة للمركز والأطراف لتحقيق أهداف استراتيجية التنمية الوطنية. وينعكس هذا بوضوح في السلوك الخارجي للحكومات المحلية... (يتبع)