دور القدرة الحكومية ومدخلات المواطنين في إدارة الكوارث

سلسلة أوراق عمل برنامج زملاء المعهد الشرقي رقم 40

المؤلف

دانيال ب. ألدريتش هو أستاذ مشارك وعالم جامعي في جامعة بوردو، وخلال العام الدراسي 2012-2013، كان أستاذاً باحثاً في برنامج فولبرايت في جامعة طوكيو. كان زميلاً في الجمعية الأمريكية لتقدم العلوم في الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية خلال العام الدراسي 2011-2012. وقد شغل منصب باحث زائر في كلية الحقوق بجامعة طوكيو في اليابان، وباحث متقدم في برنامج علاقات الولايات المتحدة واليابان بجامعة هارفارد، وباحث زائر في المركز الأمريكي للعلوم السياسية في باريس، فرنسا، وأستاذ زائر في معهد تاتا لإدارة الكوارث في مومباي، الهند.

تشمل اهتماماته البحثية التعافي بعد الكوارث، وتحديد مواقع المرافق المثيرة للجدل، والتفاعل بين المجتمع المدني والدولة، وتنشئة النساء والرجال من خلال التجربة. وقد نوقشت أعماله في نيويورك تايمز، وسي إن إن، والمركز الإعلامي لوزارة الخارجية، والمكتب الوطني للأبحاث الآسيوية، وما إلى ذلك. في مايو 2011، اختارته صحيفة بوردو إكسبوننت ضمن "أفضل 5 أساتذة أثروا في الأحداث الدولية والوطنية". وفي يوليو 2012، تم اختيار مقالته الافتتاحية في نيويورك تايمز حول التعافي من الكوارث كواحدة من أفضل خمس مقالات في أتلانتيك واير.

تم نشر كتاب دانيال الأول، "معارك المواقع: المرافق المثيرة للانقسام والمجتمع المدني في اليابان والغرب"، بواسطة مطبعة جامعة كورنيل في عام 2008 وأعيد نشره (كطبعة ورقية ثانية) في مايو 2010 وتمت ترجمته إلى اليابانية بواسطة ناشري سيكايشيسوشا. وقد تمت مراجعة الكتاب في أكثر من 18 مجلة وعلى العديد من المدونات. وقد تم ذكره أيضًا في "فرنش نونفيكشن" و"غرينفيلد أوبتيميست" و"جابان فوكس".

تم نشر كتابه الثاني "بناء المرونة: رأس المال الاجتماعي في التعافي من الكوارث" في صيف عام 2012 بواسطة مطبعة جامعة شيكاغو. وتشمل المنشورات الإضافية حول التعافي من الكوارث "المجتمع المدني القوي كسيف ذي حدين: تحديد مواقع المقطورات في نيو أورلينز بعد كاترينا" مع كيفن كروك في "بولتيكال ريسيرش كوارتيرلي"، و"البنية التحتية الاجتماعية، وليس المادية: الدور الحاسم للمجتمع المدني بعد زلزال طوكيو عام 1923" في مجلة "ديزاسترز" (فازت هذه الورقة بجائزة أفضل ورقة من قسم السياسات العامة)، و"إصلاح التعافي: رأس المال الاجتماعي في المرونة بعد الأزمات" في "مجلة الأمن الداخلي"، و"منفصلون ولكن غير متساوين: توزيع المساعدات بعد تسونامي في جنوب الهند" في "سوشيال ساينس كوارتيرلي"، و"قوة الشعب: دور رأس المال الاجتماعي في التعافي من زلزال كوبي عام 1995" في "نايتشرال هازاردز"، و"الآثار الخارجية لرأس المال الاجتماعي القوي: التعافي بعد تسونامي في جنوب شرق الهند" في "مجلة المجتمع المدني"، ومراجعة لعدة كتب حول الكوارث في "بيرسبكتيفز أون بوليتيكس".

ملخص

لا تزال الكوارث بجميع أنواعها من بين المخاطر الأكثر احتمالاً التي سيواجهها السكان في جميع أنحاء العالم. وتستمر تكاليف الكوارث من حيث المعاناة والنتائج الاقتصادية في الدول النامية والمتقدمة في الارتفاع. ولا يزال الكثير من التركيز على السياسات يصب في تدابير زيادة الاستعدادات والإصلاحات للبنية التحتية المادية. وفي المقابل، فإن القليل من الأبحاث سعت إلى تسليط الضوء على الطرق التي تتفاعل بها الخصائص المجتمعية والدولية - مثل القدرة الحكومية ومستويات الثقة المجتمعية - في بيئات ما بعد الكوارث. باستخدام أربع دراسات حالة نوعية، تؤكد هذه الورقة على الدور الذي تلعبه الحكومة والمجتمع المدني في حالات الأزمات والحاجة إلى فهم أفضل للتفاعل بين المعايير والثقة والمؤسسات السياسية. وتجلب النتائج تداعيات سياسية مهمة لصناع القرار، والمساعدة الإنمائية الدولية، والمواطنين على حد سواء.

مقدمة

لا تزال الكوارث الأخيرة - مثل الكارثة المركبة 3/11 في توهوكو باليابان، وزلزال عام 2011 في كرايستشيرش بنيوزيلندا، وزلزال عام 2013 في سيتشوان بالصين - تؤكد على المشكلة الواسعة الانتشار المتمثلة في التعرض للكوارث. بغض النظر عن مستويات التصنيع والتنمية، تواجه الدول تحديات كبيرة في الاستعداد للكوارث مثل الزلازل، والتسونامي، والأعاصير، والانهيارات الطينية، وغيرها من الكوارث والاستجابة لها. ومع تقدمنا في القرن الحادي والعشرين، فإن الأزمات التي تثيرها الأنظمة التكنولوجية المعقدة المتفاعلة مع الطبيعة - مثل محطات الطاقة النووية التي فقدت أنظمة تبريد متعددة بسبب صدمات خارجية - ستزيد من تحدي قدرات القادة المنتخبين. كما شوهد في تسرب النفط من شركة بي بي من منصة الحفر ديب ووتر هورايزون قبالة ساحل الخليج في الولايات المتحدة والانفجارات الهيدروجينية، وذوبان الوقود، وتسرب المواد المشعة في مفاعلات فوكوشيما دايتشي في أوكوما وفوتابا باليابان، فإن "المشاكل المعقدة" للتخفيف من الكوارث وإدارتها تستمر في التوسع. هذه التحديات بمثابة مشاكل معقدة بسبب طبيعتها غير المنظمة، والشاملة، والمستمرة؛ أي أنها تنطوي على آثار مضاعفة معقدة، ولديها أصحاب مصلحة متعددون، ولا يمكن حلها "بشكل نهائي" (انظر ويبر وخادميان 2008 ورأس 2008 للحصول على نظرة عامة على هذا النوع من تحديات السياسة).

يوضح الشكل 1 (أدناه) العدد المتزايد للكوارث الطبيعية خلال القرنين العشرين والحادي والعشرين. لاحظ على وجه التحديد كيف ظل عدد الكوارث المسجلة للنصف الأول تقريبًا من القرن العشرين ثابتًا، عند أقل من 30 كارثة سنويًا. ومع ذلك، مع الاتجاهات العالمية لمكاسب التنمية، وزيادة السكان، والتوسع الحضري خلال فترة ما بعد الحرب العالمية الثانية، ارتفع عدد الكوارث السنوية بشكل كبير ليصل إلى أكثر من 370 كارثة سنويًا بحلول أوائل القرن الحادي والعشرين. في حين أن عدد الوفيات لكل كارثة قد انخفض بالفعل، فإن الأضرار التي لحقت بالممتلكات، وتكاليف الفرص الضائعة، والعواقب الاقتصادية لهذا الزيادة قد أثرت على الدول في جميع أنحاء العالم. جادل العلماء بأنه في عام 2011، بلغت التكاليف الإجمالية للكوارث الطبيعية في جميع أنحاء العالم أكثر من 380 مليار دولار أمريكي (ميسياك وآخرون 2012)، وهذه التكاليف المالية منفصلة عن حوالي 60 ألف حياة تُفقد كل عام بشكل أساسي في الدول النامية بسبب انهيار المباني بعد الزلازل (كيني 2012). وقدّر العلماء أيضًا أن الكوارث واسعة النطاق، مثل زلزال كوبي عام 1995 في منطقة كانساي باليابان، أدت إلى خفض دخل الأسر بنسبة 15 بالمائة لفترات تصل إلى 15 عامًا بعد الحدث (دوبونت ونوي 2012).

الشكل 1. العدد المتزايد للكوارث الطبيعية على مدى القرن الماضي

■ ملاحظة: بيانات من EM-DAT

لا يزال الكثير من العمل السياسي على المستوى الوطني والدولي يركز على البنية التحتية المادية والاستعداد المادي للكوارث. تؤكد الإرشادات للسكان المعرضين للخطر على الإعداد الفردي للطعام والماء والاستجابات قصيرة الأجل مثل وضع أكياس الرمل في الممتلكات المعرضة للخطر. وتستمر معايير الهندسة للمنازل والمباني الشاهقة في التشديد، وسعى المخططون في العديد من الديمقراطيات المتقدمة إلى نقل السكان بعيدًا عن المجتمعات المعرضة للخطر. على سبيل المثال، يقع المركز الحضري المكتظ بالسكان في ويلينغتون - عاصمة نيوزيلندا - فوق العديد من الصدوع النشطة، ونتيجة لذلك، قرر صناع القرار في السبعينيات تشديد قوانين البناء بشكل كبير. نظرًا لأن العديد من المباني في المدينة قد اكتمل بناؤها في أواخر القرن التاسع عشر وأوائل القرن العشرين، فإن إعداد المنطقة الحضرية بأكملها للزلازل المستقبلية تطلب هدم المباني القديمة وتقوية المباني المتبقية من خلال تقنيات البناء مثل المخمدات الرصاصية والمحامل المطاطية (زيارة ميدانية إلى ويلينغتون نيوزيلندا أبريل 2013). يواصل مهندسو الكيوي فحص حوالي 4000 مبنى عام وتجاري في المدينة وأصدروا مئات الإشعارات "بموجب القسم 124" التي تتطلب من المالكين تعزيز المباني المعرضة للزلازل أو هدمها خلال فترة زمنية محددة (انظر http://quake.howison.co.nz/ للتفاصيل). مثال آخر على العمل المرتكز على البنية التحتية المادية للتخفيف من الكوارث يأتي من الاستجابات السياسية لزلزالين في كرايستشيرش عامي 2010 و 2011 اللذين بدآ في سبتمبر 2010 واستمر حتى زلزال 22 فبراير 2011 الذي أسفر عن مقتل 185 شخصًا. تسبب انهيار المباني المكتبية متعددة الطوابق في كرايستشيرش في أكبر عدد من الوفيات، وعملت الحكومة المركزية من خلال منظمات جديدة مثل هيئة التعافي من زلزال كانتربري (CERA) لتصنيف المنطقة الوسطى "منطقة حمراء". وبذلك، قامت CERA بإغلاق المنطقة من الإشغال حتى يمكن هدم المباني التجارية والسكنية غير المستقرة وإكمال المباني الجديدة.

أثارت العديد من الكوارث تركيزًا مماثلاً على السياسات المتعلقة بالبيئة المبنية من قبل صناع القرار في جميع أنحاء العالم. بعد تسونامي المحيط الهندي في 26 ديسمبر 2004 الذي أسفر عن مقتل ما يقرب من ربع مليون شخص في جميع أنحاء جنوب شرق آسيا، أمرت الحكومة الهندية جميع السكان الساحليين بالابتعاد 5 كيلومترات عن الماء. بالنسبة للعديد من الصيادين، منعهم هذا البعد من ممارسة سبل عيشهم بفعالية في المحيط، وتجاهلوا الأمر، واختاروا البقاء في منازلهم المعرضة للخطر. وبالمثل، في توهوكو باليابان، تواصل الحكومة المركزية تمويل استجابات مزدوجة للكارثة المركبة 3/11. نظرًا لأن العديد من المجتمعات منقسمة بشأن خطط النقل المحتملة التي تنطوي على قطع الجبال المحلية ونقل المنازل الحالية إلى أرض مرتفعة تم إنشاؤها حديثًا، فقد مولت طوكيو كلاً من إنشاء جدران بحرية جديدة ونقل المنازل... (متابعة)