برج المراقبة المثالي لسياسة الأمن والدبلوماسية الكورية

تقرير خاص لمعهد دراسات شرق آسيا 2013

يهدف مركز أبحاث الأمن الآسيوي التابع لمعهد دراسات شرق آسيا (EAI) إلى تقديم نموذج مثالي لنظام صنع القرار في مجال الأمن والدبلوماسية الكوري، وذلك بهدف معالجة قضية إنشاء برج مراقبة لسياسات الدبلوماسية والأمن والتوحيد، والتي ازدادت الحاجة إليه بشدة بعد حادثتي تشونان ويونبيونغ. بعد عملية بحث استمرت حوالي عام واحد، تم خلالها تحليل وتقييم تجارب كوريا السابقة ونظام صنع القرار في السياسة الخارجية، أطلق فريق البحث "دراسة نظام صنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية لمعهد دراسات شرق آسيا" ونشر تقرير "برج المراقبة المثالي لسياسات الأمن والدبلوماسية الكورية". وقد قدم الفريق نموذجين لنظام صنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية يتناسبان مع ظروفنا: "نموذج المستشار الاستراتيجي" و"نموذج مكتب السكرتارية مع وظيفة تخطيط استراتيجي". نأمل أن يساهم هذا البحث في المناقشات الجارية حاليًا حول إنشاء مكتب الأمن القومي في لجنة انتقال الرئيس.

مقدمة

هدف البحث

يهدف هذا البحث إلى تقديم نظام مثالي لصنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية الكورية يتناسب مع ظروفنا، وذلك بناءً على حقيقة أن محتوى السياسة وكفاءة تنفيذها يتأثران بشكل كبير بنظام صنع القرار (الهيكل، الإجراءات، طريقة التشغيل، التكوين البشري والعلاقات، إلخ) الذي تتبعه الدولة.

خلال فترة حكم الرئيس لي ميونغ باك التي استمرت خمس سنوات، وقعت حوادث وتحديات متنوعة في مجال الأمن والدبلوماسية، مثل احتجاز موظفين كوريين في مجمع كايسونغ الصناعي، وإطلاق النار على سائح في كمغسانغ، وإطلاق كوريا الشمالية صواريخ تجريبية وتجارب نووية، وحادثة إطلاق المياه من سد إمنام، ومعركة دايتشونغ، وتفجير سفينة تشونان، وقصف جزيرة يونبيونغ، واتفاقية حماية المعلومات العسكرية بين كوريا واليابان. في كل مرة وقعت فيها هذه الحوادث، كان يُشار بشكل مشترك ومتكرر إلى عدم اكتمال "برج المراقبة" في مجال الأمن والدبلوماسية، مما أدى إلى نقص في تنسيق السياسات بين الوزارات المعنية وكفاءة واتساق تنفيذ السياسات. بالطبع، كانت هناك تدابير لتعزيز النظام وتكميله بعد وقوع حوادث معينة، ولكن يُقيّم أنها اقتصرت على استجابات وتعديلات محدودة للغاية ودنيا، بدلاً من كونها تدابير أساسية وشاملة.

على النقيض من ذلك، خلال فترة حكم الرئيس رو مو هيون، تم التشغيل حول مجلس الأمن القومي (NSC)، مما أدى إلى توحيد أصوات الوزارات المعنية وضمان اتساق السياسات. ومع ذلك، مع تزايد مكانة وتأثير مجلس الأمن القومي بشكل مفرط، ظهر تقييم مفاده أنه بدلاً من التنسيق والتنظيم، أصبح النهج "من الأعلى إلى الأسفل" (top-down) متجذرًا في وضع السياسات وتحديد البدائل، وأظهر تحيزًا في التقدم في اتجاه واحد فقط، وتم تجاهل آراء ومواقف الوزارات المعنية. بمعنى آخر، أدى أداء وظائف التخطيط والتنسيق والتنظيم إلى تقليص نطاق عمل الوزارات المعنية، مما خلق مشكلة تتمثل في عدم القدرة على تجنب النهج المحدود في اكتشاف وتنفيذ البدائل والحلول.

على هذا النحو، فإن الأنظمة المختلفة التي تمثلها حكومتا رو مو هيون ولي ميونغ باك توضح بشكل قاطع المعنى والتأثير والأهمية التي يمتلكها نظام صنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية وطريقة تشغيله في تحديد اتجاه السياسات وتنفيذها، واختيار البدائل، وكفاءتها. بعبارة أخرى، يجب الانتباه إلى أن النتائج والأداء يمكن أن تختلف، بغض النظر عن تحديد اتجاه السياسة، اعتمادًا على الإجراءات والشكل الذي يتم به بناء نظام صنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية.

أحد العوامل الهامة التي يجب مراعاتها عند إجراء هذا البحث هو التغيرات في الظروف والبيئة المتعلقة بنظام صنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية. على عكس الماضي، أصبحت الجهات الفاعلة التي تؤثر على سياسات الأمن والدبلوماسية متنوعة، بما في ذلك منظمات المجتمع المدني، وأصبحت قضايا الأمن والدبلوماسية ذات طبيعة متعددة الأوجه ومتعددة المستويات. لمعالجة المشكلات ذات الطبيعة المعقدة، يلزم تحليل المشكلات من جوانب مختلفة والقدرة على دمج أو مزج أدوات متنوعة. لذلك، من الضروري تحليل وتقييم أي نظام هو النظام المناسب الذي يمكنه تعزيز جودة السياسة وإنجازها من خلال عكس خصائص الظروف المتغيرة وضمان النهج المعقد.

في هذا الصدد، يُطلب أيضًا تحليل العلاقة بين النظام (structure) والإجراءات (process) (العلاقة بين النظام والتشغيل). يتطلب الأمر فحصًا دقيقًا لجميع مراحل وعمليات صنع القرار وتنفيذه، بما في ذلك جمع المعلومات، وتحليل وتقييم الوضع، وتحديد الأهداف، ووضع استراتيجيات التنفيذ، وتأمين الوسائل والطرق، والتنفيذ، والمراجعة والتعديل. من الضروري تحديد أي نظام يمكن أن يضمن عملية تنفيذ سلسة. يهدف هذا البحث إلى تقديم نظام مثالي لصنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية يعكس تدفق صنع القرار، مع الأخذ في الاعتبار ليس فقط النظام الهيكلي ولكن أيضًا طريقة التشغيل، ومراجعة سبل ضمان التفاعل بين النظام وطريقة التشغيل.

منهجية البحث

يهدف هذا البحث إلى تقديم نظام مثالي لصنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية يتناسب مع ظروفنا من خلال مقارنة ودراسة الحالات السابقة. تشمل الحالات السابقة حكومة كيم داي جونغ (نظام تشغيل متوازٍ بين مكتب السكرتارية والمجلس الوطني للأمن) التي أدخلت أنظمة وطرق تشغيل جديدة مثل اللجنة الدائمة، واجتماع تنسيق العمل، واجتماع تقييم الوضع، مع إنشاء مكتب أمان للمجلس الوطني للأمن فيما يتعلق بالمجلس الوطني للأمن؛ وحكومة رو مو هيون التي وسعت وعززت المجلس الوطني للأمن (نظام يركز على المجلس الوطني للأمن)؛ وحكومة لي ميونغ باك التي يمكن اعتبارها عودة إلى الشكل السابق لحكومة كيم داي جونغ (نظام يركز على مكتب السكرتارية). يمكن اعتبار حكومتي كيم داي جونغ ورو مو هيون، نظرًا لتشابههما الكبير، كمنظمة "موظفين" (staff) واحدة، بينما يمكن اعتبار حكومة لي ميونغ باك منظمة "سكرتارية" (secretary or liaison). في بداية فترة حكومة كيم داي جونغ، قامت بمراجعة الحالات الأجنبية ووضعت نظامًا لصنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية يركز على المجلس الوطني للأمن، مع نظام متوازٍ مع مكتب السكرتارية. تم التعامل مع المهام اليومية الروتينية بشكل أساسي من خلال مكتب سكرتارية الأمن والدبلوماسية، بينما تولى المجلس الوطني للأمن مهام التخطيط طويل الأجل وإدارة الأزمات. في حكومة رو مو هيون، تم دمج مكتب السكرتارية والمجلس الوطني للأمن في نظام يركز على المجلس الوطني للأمن، والذي تولى وظائف التخطيط والتنسيق والتنفيذ. على العكس من ذلك، ألغت حكومة لي ميونغ باك مكتب أمان المجلس الوطني للأمن وعادت إلى النظام السابق، محولةً التركيز إلى مكتب كبير مستشاري الأمن والدبلوماسية (مع الاحتفاظ فقط بغرفة معلومات الوضع تحت رئيس مكتب الرئاسة). تعرض النموذج الأول لانتقادات بأن البيت الأبيض استبدّ أو تجاوز صلاحياته، بينما تعرض النموذج الثاني لانتقادات بوجود فجوة في برج المراقبة وارتباك في السياسات. وبشكل أكثر تحديدًا، يُقيّم أن لكل نموذج من هذه النماذج مزايا وعيوب كما هو موضح أدناه.

[الجدول 1] مقارنة مزايا وعيوب المنظمات من نوع الموظفين والمنظمات من نوع السكرتارية

خلاصة القول، يهدف هذا البحث إلى تقديم نظام مناسب لنا من خلال تحليل وتقييم الأشكال المختلفة لأنظمة صنع القرار في سياسات الأمن والدبلوماسية التي اختبرناها على مدى الخمسة عشر عامًا الماضية، مع مراجعة الحالات الأجنبية.

الحالات الحكومية السابقة

منذ سن قانون مجلس الأمن القومي في 14 ديسمبر 1963، بناءً على توجيهات الرئيس بارك تشونغ هي في عام 1962، وعلى الرغم من تعديل القانون مرتين، ظل مجلس الأمن القومي يعمل بشكل شكلي وغير فعال، ولم يواكب المتطلبات العصرية. خلال الـ 35 عامًا التي تلت إنشاء مجلس الأمن، وحتى قبل تشكيل حكومة الشعب في عام 1998، عُقد 51 اجتماعًا فقط، ومنذ عام 1993 وحتى قبل تشكيل حكومة الشعب مباشرة، عُقد ثلاثة اجتماعات فقط. وضعت حكومة الشعب تفعيل وتعزيز وظائف مجلس الأمن القومي كأحد الأهداف الوطنية المائة، وقامت بتأسيس أسس نظام المجلس من خلال تعديل "قانون مجلس الأمن القومي" و"لائحة تشغيل مجلس الأمن القومي"، مما أدى إلى عقد اجتماعات اللجنة الدائمة للمجلس بشكل منتظم وإنشاء مكتب أمان له... (يتبع)