[تقرير NSP رقم 61] السياسة الدولية للبيئة وتغير المناخ والدبلوماسية الكورية

أستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة سيول الوطنية. تخرج البروفيسور شين بيوم سيك من قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بالجامعة الوطنية في سيول، وحصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة موسكو الحكومية للعلاقات الدولية (MGIMO)، وشغل منصب الأمين العام لجمعية الدراسات السلافية الكورية. تشمل مجالات بحثه الرئيسية السياسة الخارجية الروسية والعلاقات الدولية في أوراسيا. تشمل أعماله المنشورة "تحديات أوراسيا في القرن الحادي والعشرين والعلاقات الدولية" (محرر)، "خيار روسيا: التحول في حقبة ما بعد الاتحاد السوفيتي وتغييرات الدولة والسوق والمجتمع" (مؤلف مشارك)، "سياسة عدم الانتشار الروسية وشبه الجزيرة الكورية" (مؤلف مشارك)، "وجهات نظر روسيا حول السياسة الدولية".

أولاً: طرح المشكلة

إن التنافس الذي تشهده الدول ذات المواقف المختلفة حول الاستجابة لتغير المناخ منذ بداية القرن الحادي والعشرين هو أخطر نقطة صراع في السياسة البيئية الدولية. برز تغير المناخ كمجال رئيسي للدبلوماسية البيئية الدولية منذ منتصف الثمانينيات. تُقدم مجموعات من العلماء والخبراء تحذيرات خطيرة بشأن الكوارث البيئية الحالية والمستقبلية الناجمة عن تغير المناخ، وتجري مناقشات نشطة حول مستقبل تغير المناخ في مختلف المجالات مثل السياسة والاقتصاد والمجتمع والثقافة. ومع تزايد الوعي العام بتغير المناخ من خلال أنشطة المنظمات غير الحكومية والتغطية الإعلامية الواسعة لتأثيرات تغير المناخ التي بدأت بالفعل، أصبح تغير المناخ يُنظر إليه كتحدٍ رئيسي في جميع مجالات السياسة الدولية، حيث يرتبط بنظام التجارة الحرة وقضايا الطاقة والموارد والغذاء.

إن التفاعل بين التعاون والمنافسة بين الدول حول نظام الاستجابة لتغير المناخ الذي يتكشف في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين سيُعيد تشكيل الحوكمة العالمية في المجال البيئي، الذي نما بسرعة ليصبح محورًا هامًا في السياسة العالمية على مدى نصف القرن الماضي على الأقل، وسيحدد أيضًا كيفية ربط أجندة المجال البيئي بالمجالات الأخرى. لقد أبدت كوريا اهتمامًا عميقًا بهذه القضية في الآونة الأخيرة، ومن الصحيح أنها تبذل جهودًا لزيادة ظهور دبلوماسيتها المتعلقة بتغير المناخ على الساحة الدولية، ولكن من الصحيح أيضًا أن التحديات التي تواجه دبلوماسية كوريا المتعلقة بتغير المناخ ذات طبيعة عميقة وجوهرية، مما يجعل الحاجة إلى اعتبارات أساسية ومستقبلية لموقف كوريا ووضع استراتيجية دبلوماسية مصممة جيدًا على هذا الأساس أمرًا ملحًا.

لتحقيق ذلك، من الضروري أولاً النظر في الوضع الحالي للقضايا والتوقعات المتعلقة بالجهود الدولية المبذولة لبناء نظام الاستجابة لتغير المناخ. علاوة على ذلك، يجب تقدير الموقف الذي ستكون فيه كوريا في عملية السياسة الدولية لتغير المناخ التي ستتكشف خلال العقد القادم تقريبًا، ومدى هامش المناورة الذي ستتمتع به. ويبدو أن هناك حاجة إلى مناقشة أكثر انفتاحًا وشمولاً حول الاستراتيجية التي يمكن لكوريا أن تتبناها لتحقيق التوازن بين المتطلبات المتعددة الأوجه للسياسة الدولية لتغير المناخ، بما في ذلك تحقيق مصالحها الوطنية.

لذلك، تهدف هذه الورقة إلى تحديد هيكل السياسة الدولية الذي يتشكل حول بناء نظام الاستجابة لتغير المناخ، والكشف عن الفرص والتحديات التي واجهتها استجابة كوريا في السياسة الدولية لتغير المناخ، ومن ثم استخلاص المهام والاستراتيجيات الاستجابية المرغوبة للدبلوماسية البيئية وتغير المناخ في كوريا.

ثانياً: الوضع الحالي والقضايا في السياسة الدولية لتغير المناخ

1. بين نظام كيوتو ونظام ما بعد كيوتو

منذ أن اجتمع العلماء وصناع السياسات لأول مرة في تورنتو، كندا، في عام 1988 لمناقشة تغير المناخ، حققت السياسة الدولية لتغير المناخ إنجازًا في بناء حوكمة عالمية خلال الفترة 1988-1991. وعلى وجه الخصوص، تم إنشاء الفريق الحكومي الدولي المعني بتغير المناخ (IPCC) لتقديم تقييم موضوعي وعلمي لآثار تغير المناخ، وبدأ في إصدار تقارير دورية. علاوة على ذلك، أصبح اتفاق الأمم المتحدة الإطاري بشأن تغير المناخ (UNFCCC)، الذي وقعت عليه 154 دولة في "قمة الأرض" في ريو عام 1992 ودخل حيز التنفيذ في عام 1994، العملية المركزية للسياسة العالمية لتشكيل نظام الاستجابة لتغير المناخ، والذي يشارك فيه حاليًا 192 دولة. ومع ذلك، فإن هذا الاتفاق، الذي يهدف إلى خفض انبعاثات غازات الاحتبياء على المستوى العالمي، لا يقدم في الأساس أحكامًا قانونية ملزمة. ومع ذلك، كان من الإيجابي أن الدول المتقدمة الـ 23 المشاركة في هذا الاتفاق قد وافقت على العمل لتحقيق أهداف خفض الانبعاثات (Elliott 1998؛ Paterson 1996). منذ اعتماد اتفاقية تغير المناخ في "قمة الأرض" في ريو، بذل المجتمع الدولي جهودًا متواصلة لحل مشكلة تغير المناخ الناجم عن الاحتباس الحراري. في "المؤتمر الثالث للأطراف" (COP-3) الذي عقد في اليابان عام 1997، تم اعتماد "بروتوكول كيوتو" الذي يحدد التزامات خفض الانبعاثات للدول المتقدمة ودول أوروبا الشرقية، ودخل حيز التنفيذ في عام 2005، مما أدى إلى إنجاز وضع أول نظام عالمي ملزم للاستجابة لتغير المناخ. أصبح UNFCCC في صميم العملية العالمية للسياسة الدولية المعقدة والمتعددة الأوجه لتغير المناخ (Bodansky and Di ringer 2010).

لا يمتلك UNFCCC إجراءات خاصة لاتخاذ القرارات السياسية الرئيسية، ويتطلب اتخاذ القرارات موافقة جميع الأطراف، وبالتالي فإن كل دولة تمتلك "حق النقض شبه الكامل" (near-veto) أو "حق النقض الفعلي" (de facto veto)، مما يجعل من الصعب التوصل إلى اتفاق بشأن قواعد ملزمة. لذلك، تلعب آليات التنسيق والوساطة للتحالفات المتشكلة في "اجتماعات الأطراف"، وهي عملية صنع القرار في UNFCCC، والخبراء بمن فيهم العلماء الذين يعملون وراء الكواليس، والمنظمات غير الحكومية (NGOs) دورًا هامًا (Barnett 2007، 1367؛ Conca 2006). يُعد UNFCCC، الذي يشارك فيه مختلف الجهات الفاعلة مثل الدول والمنظمات الإقليمية والمنظمات غير الحكومية والخبراء في مختلف المجالات، مركزًا للجهود المبذولة لتشكيل نظام عالمي للاستجابة لتغير المناخ، وقد أدى وظيفة أساسية في تشكيل نظام كيوتو.

ومع ذلك، بعد 15 عامًا من اعتماد "بروتوكول كيوتو" و 7 سنوات من دخوله حيز التنفيذ، لم تتوصل المفاوضات العالمية التي تتمحور حول UNFCCC بعد إلى نتيجة بشأن تحديد التزامات خفض انبعاثات غازات الاحتباس الحراري لكل دولة وتنفيذها. في "المؤتمر الثالث عشر للأطراف" الذي عقد في بالي، إندونيسيا، في عام 2007، تم اعتماد "خطة عمل بالي"، وهي عملية تفاوض لبناء نظام عالمي لتغير المناخ بعد عام 2012، وهو العام الذي تنتهي فيه خطة تنفيذ "بروتوكول كيوتو". حددت "خطة عمل بالي" مبادئ "المسؤولية المشتركة ولكن المتباينة" (common but differentiated responsibility) بين الدول المتقدمة والنامية فيما يتعلق بقضية تغير المناخ الناجم عن الاحتباس الحراري، وحددت مبادئ إجراءات خفض/تخفيف الانبعاثات (Mitigation) "القابلة للقياس والإبلاغ والتحقق" (MRV: Measurable, Reportable, Verifiable) لجميع الدول المتقدمة والنامية، والتكيف (Adaptation) في الدول النامية، ونقل التكنولوجيا ذات الصلة والدعم المالي للدول النامية من قبل الدول المتقدمة. وتقرر الانتهاء من المفاوضات لبناء نظام ما بعد كيوتو بعد عام 2012 بحلول "المؤتمر الخامس عشر للأطراف" الذي سيعقد في كوبنهاجن، الدنمارك، في ديسمبر 2009. ومع ذلك، لم تسفر عملية التفاوض هذه بعد عن نتائج ملموسة. مع تعزيز التنافس بين القوى العظمى والمنافسة بين الدول المتقدمة والنامية في عملية السياسة الدولية التي تتمحور حول UNFCCC في الآونة الأخيرة، لم يتمكن "مؤتمر كوبنهاجن للأطراف" من التوصل إلى أي نتيجة، واختتم بجهود مضنية لتمديد الموعد النهائي للمفاوضات. بالطبع، من المؤكد أنه من دواعي الارتياح أن عملية التفاوض العالمية مستمرة، ولكن يبدو أن السياسة الدولية لتغير المناخ تدخل مرحلة جديدة بعد كوبنهاجن.

ومع ذلك، فإن "اتفاق كوبنهاجن" (Copenhagen Accord)، الذي "أحاطت به علماً" (take note) الدول الأعضاء بدلاً من أن يكون قرارًا من مؤتمر الأطراف، لم يكن جهدًا عديم الجدوى تمامًا، ليس فقط لأنه نجح بصعوبة في إحياء زخم عملية التفاوض العالمية التي كانت على وشك الانهيار، ولكن أيضًا لأنه أنقذ بعض المبادئ الهامة للمفاوضات المستقبلية. أولاً، أعاد التأكيد على مبدأ الاستجابة وفقًا لـ "المسؤوليات المشتركة ولكن المتباينة والقدرات المقابلة" (common but differentiated responsibilities and respective capabilities) للاستجابة لتغير المناخ، وأعاد التأكيد على هدف الحد من ارتفاع درجة حرارة الأرض إلى أقل من درجتين مئويتين مقارنة بفترة ما قبل الثورة الصناعية على المدى الطويل. كما تم التأكيد على مبدأ تحقيق ذروة الانبعاثات العالمية والوطنية في أقرب وقت ممكن كقاعدة للانبعاثات طويلة الأجل... (يتبع)