سياسات الصين المناخية والعلاقات الصينية الأمريكية في ظل نظام ما بعد كيوتو

تقرير فريق دراسات شرق آسيا رقم 5

المؤلف

وون دونغ ووك (元東郁) - أستاذ مشارك في قسم الدراسات الصينية بكلية الدراسات الدولية بجامعة دونغ-آ، ورئيس قسم الدراسات الصينية. تخرج من قسم اللغة الصينية وآدابها بجامعة سيول الوطنية وحصل على درجتي الماجستير والدكتوراه في السياسة الدولية من جامعة بكين. كما شغل مناصب مثل كبير الباحثين في مركز دراسات كوريا الشمالية وشمال شرق آسيا بمعهد كوريا للنقل، وعضو لجنة خبراء التعاون الاقتصادي في لجنة عصر شمال شرق آسيا التابعة للرئاسة. تشمل مجالات بحثه الرئيسية البيئة والطاقة والنقل والخدمات اللوجستية في الصين، والتعاون في شرق آسيا. تشمل أحدث أبحاثه "تحليل التغيرات في موقف الصين في المفاوضات المناخية الدولية: مع التركيز على العملية والدوافع" (2011)، "إيجابيات وسلبيات التعاون الاقتصادي بين الصين وكوريا الشمالية: مع التركيز على خطة تنمية تشانغجي-تو والتعاون عبر الحدود بين الصين وكوريا الشمالية" (2011)، "سياسة الصين تجاه كوريا الشمالية ومعضلة التحالف: مع التركيز على حادثة تشونان" (2010)، "التغيرات الجديدة في دبلوماسية الطاقة الصينية ولعبة التعاون في مجال الطاقة بين الصين وكوريا" (2009)، "النزعة الإقليمية في شرق آسيا واستراتيجية الصين" (2009).

أولاً: مقدمة

لمواجهة التهدئة المناخية (climate change) كتهديد للبشرية وكوكب الأرض، بذل المجتمع الدولي جهودًا مستمرة على مدى عقدين من الزمن لبناء حوكمة عالمية. في سياق هذه الجهود، تم توقيع اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ (UNFCCC) في عام 1992 كإطار أساسي للاستجابة الدولية لتغير المناخ، وفي عام 1997، تم توقيع "بروتوكول كيوتو" في المؤتمر الثالث للأطراف (COP-3)، الذي يحدد التزامات خفض الانبعاثات للدول المتقدمة. ومع ذلك، على الرغم من هذه الإنجازات، كشف الإطار الدولي للحوكمة القائم على جهود المساعدة الذاتية للدول الفردية عن قيود كبيرة. بمعنى آخر، أدى التأثير على مصالح الدول الفردية الناشئ عن عملية الاستجابة الفعلية لتغير المناخ، فضلاً عن إعادة تنظيم النظام السياسي والاقتصادي الدولي الذي قد ينجم عن بناء نظام مناخي على المدى الطويل، إلى صراعات معقدة ومتعددة المستويات في المصالح بين الدول المتقدمة والنامية، وداخل الدول المتقدمة والنامية نفسها. لم يؤدِ استبعاد التزامات خفض الانبعاثات للدول النامية، بما في ذلك الصين، فحسب، بل إن الموقف السلبي والرافض من قبل الولايات المتحدة، التي لعبت دورًا رياديًا وأساسيًا في بناء النظام الدولي، بالانسحاب من بروتوكول كيوتو، إلى تأخير التفعيل الفعلي لبروتوكول كيوتو الذي يتضمن محتوى تنظيميًا فعليًا لخفض الانبعاثات. على الرغم من أن بروتوكول كيوتو دخل حيز التنفيذ متأخرًا في عام 2005 بتصديق روسيا، إلا أن هذا الموقف السلبي والرافض، وخاصة من قبل الولايات المتحدة، كان له تأثير سلبي أدى إلى تأخير الإجراءات الفعلية من قبل الدول النامية الرئيسية، بما في ذلك الصين، وأعاق تشكيل حوكمة عالمية فعالة لمواجهة التهديد المشترك للبشرية المتمثل في تغير المناخ.

ومع ذلك، استمرت جهود المجتمع الدولي لخفض انبعاثات غازات الاحتباس الحراري المسببة لتغير المناخ. في المؤتمر الثالث عشر للأطراف (COP-13) الذي عقد في بالي، إندونيسيا، في عام 2007، تم اعتماد "خارطة طريق بالي"، وهي عملية تفاوض لمناقشة نظام ما بعد كيوتو بعد عام 2012، وهو العام الذي تنتهي فيه خطة عمل بروتوكول كيوتو. كان هذا جهدًا لبناء مستوى جديد من الحوكمة العالمية لمواجهة تغير المناخ، يشمل الدول المتقدمة والنامية على حد سواء، واستمر بشكل محموم في مؤتمر كوبنهاغن الخامس عشر للأطراف (COP-15) في ديسمبر 2009، ومؤتمر كانكون السادس عشر للأطراف (COP-16) في ديسمبر 2010، ومؤتمر ديربان السابع عشر للأطراف (COP-17) الذي عقد في ديربان في نوفمبر 2011. ومع ذلك، لم تحقق هذه الجهود التي يبذلها المجتمع الدولي لبناء نظام ما بعد كيوتو أي نتائج ملموسة بسبب رفض الولايات المتحدة، وكذلك الدول النامية الرئيسية مثل الصين والهند، لالتزامات خفض الانبعاثات. بمعنى آخر، انتهت المفاوضات المناخية الدولية، التي أجريت في ظل آمال جديدة، بالفشل، ودخلت في مسار أكثر تعقيدًا وتعددًا. فهل المفاوضات المناخية الدولية، التي استمرت لمدة 20 عامًا منذ توقيع "اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ"، لم تعد تضمن الفعالية؟ هل تحتاج المفاوضات المناخية الدولية إلى إطار جديد يتجاوز إطار الأمم المتحدة؟ هل يمثل نظام ما بعد كيوتو انتقالاً من نظام متعدد الأطراف بواسطة الأمم المتحدة لجميع الدول الأعضاء إلى نظام حوكمة مناخية جديد بواسطة ثنائية القطب بين الولايات المتحدة والصين (G2)؟

كما هو معروف، فإن دور الولايات المتحدة والصين له أهمية خاصة في عملية بناء نظام ما بعد كيوتو. فالولايات المتحدة، كممثلة للدول المتقدمة، والصين، كممثلة للدول النامية، ليست فقط الدول المسؤولة الرئيسية عن أكثر من 40٪ من انبعاثات غازات الاحتباس الحراري العالمية التي تسبب تغير المناخ، بل هي أيضًا الجهات الفاعلة الرئيسية التي تحدد نجاح المفاوضات الدولية لبناء نظام ما بعد كيوتو. علاوة على ذلك، فإن الولايات المتحدة والصين، اللتين واجهتا انتقادات دولية بأنهما "تحالف الرفض" (New York Times April/20/2007)، كانتا تتمتعان بحرية نسبية من التزامات خفض الانبعاثات في بروتوكول كيوتو، لكنهما تواجهان قيودًا معينة في التعبير عن رفضهما المستمر في مناقشات نظام ما بعد كيوتو. ومع ذلك، منذ تولي إدارة أوباما، تعمل الولايات المتحدة بنشاط على الاستجابة لتغير المناخ على المستوى المحلي، وفي الوقت نفسه تسعى إلى بناء نظام مناخي دولي جديد بقيادتها، يتجاوز إطار الأمم المتحدة. وفي حين أن الصين تعزز تدابير السياسة لخفض استهلاك الطاقة والانبعاثات على المستوى المحلي، على الرغم من تزايد الضغوط الدولية لخفض الانبعاثات، فإنها لا تزال تتمسك بموقفها الرافض لالتزامات خفض الانبعاثات. على وجه الخصوص، على الرغم من وجود اختلافات في الرأي واحتمالات الصراع بشأن قضايا المناخ بين الولايات المتحدة والصين خارج الإطار الحالي للأمم المتحدة، إلا أن التعاون بينهما يتزايد، لا سيما في المجالات التقنية.

في هذه الورقة، سنبحث في السياسات التي تسعى إليها الصين، كجهة فاعلة رئيسية تستجيب لنظام ما بعد كيوتو، على المستويين المحلي والدولي، وكيفية استجابتها لضغوط خفض الانبعاثات الدولية بناءً على ذلك. وسننظر في التعاون والصراع بين الولايات المتحدة والصين كأطراف رئيسية في نظام ما بعد كيوتو، وسنحلل إمكانية نظام حوكمة مناخية عالمي جديد كـ G2. من خلال ذلك، نهدف في نهاية المطاف إلى التنبؤ بالعلاقات الصينية الأمريكية المحيطة بقضية المناخ ومستقبل نظام ما بعد كيوتو. بالطبع، يجب إجراء تحليل لموقف وسياسات الولايات المتحدة بشأن تغير المناخ منذ تولي إدارة أوباما، ولكن في هذه الورقة، سنركز على سياسات الصين المناخية، مع مراعاة قيود المساحة والغرض العام للكتاب.

ثانياً: نظام ما بعد كيوتو وسياسات الصين المناخية

1. جوهر نظام ما بعد كيوتو ومساره

منذ بدء المفاوضات المناخية الدولية في عام 1990، اشتدت الصراعات السياسية الدولية حول قضايا مثل تقاسم مسؤوليات خفض الانبعاثات. في جوهرها، قضية المناخ ليست مجرد قضية بيئية، بل هي أجندة مختلطة تشمل القضايا الاقتصادية والسياسية. ويمكن اعتبار مسار تطور النظام المناخي الدولي بمثابة مصغر للسياسة الدولية المعقدة والدقيقة، والذي يجسد معضلات العديد من القضايا العالمية التي يواجهها العالم اليوم. بالنظر إلى مسار تطور النظام المناخي الدولي، فإن وضع هدف طويل الأجل لتحقيق استقرار تركيز غازات الاحتباس الحراري في الغلاف الجوي ووضع مجموعة من المبادئ الأساسية من خلال "اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ" التي تم تمريرها في عام 1992، كان المعلم الهام الأول. علاوة على ذلك، فإن "بروتوكول كيوتو"، الذي تم تمريره في مؤتمر كيوتو (COP-3) في عام 1997، هو أول وثيقة ذات قوة قانونية ملزمة في إطار هذه الاتفاقية، حيث حدد أهداف خفض كمية للدول المرفقة I (الدول المتقدمة والدول التي تمر بمرحلة انتقالية) وقدم ثلاث آليات للتعاون الدولي قائمة على السوق، وكان المعلم الهام الثاني. بالنظر إلى أن المفاوضات بدأت بشكل جدي في عام 1995، فقد استغرقت عملية شاقة استمرت 10 سنوات حتى دخل بروتوكول كيوتو حيز التنفيذ في عام 2005. على الرغم من أن فعاليته البيئية قد انخفضت بشكل كبير بسبب انسحاب الولايات المتحدة من نظام بروتوكول كيوتو في عام 2001 واستبعاد الدول النامية الرئيسية مثل الصين والهند من الدول الملزمة، إلا أن بروتوكول كيوتو يمثل خطوة هامة اتخذتها البشرية من خلال العمل الفعلي لمواجهة أجندة الانقراض المشترك للبشرية المتمثلة في تغير المناخ.

بدأت المناقشات الدولية حول نظام ما بعد كيوتو، الذي يستعد لما بعد عام 2012، وهو العام الذي تنتهي فيه صلاحية بروتوكول كيوتو، في وقت مبكر في المؤتمر الحادي عشر للأطراف في اتفاقية المناخ والاجتماع الأول للدول الأطراف في اتفاقية المناخ (COP-11/MOP-1) الذي عقد في مونتريال، كندا، في ديسمبر 2005. في هذا الاجتماع، تم اعتماد مسارين تفاوضيين لبدء المفاوضات الجديدة رسميًا، مما بشر ببداية نظام ما بعد كيوتو، الذي أصبح يومًا بعد يوم أكثر حدة ومليئًا بمتغيرات متنوعة. في نوفمبر 2007، تم اعتماد "خارطة طريق بالي" في المؤتمر الثالث عشر للأطراف في اتفاقية المناخ (COP-13) الذي عقد في بالي، إندونيسيا، وتقرر إنهاء الحوار طويل الأمد. بالإضافة إلى ذلك، تم إنشاء فريق عمل مخصص بشأن الالتزامات الإضافية للأطراف المدرجة في المرفق الأول بموجب بروتوكول كيوتو (AWG-KP) لمناقشة الالتزامات الإضافية للدول الملزمة بخفض الانبعاثات في المرفق الأول، وفريق عمل مخصص بشأن العمل التعاوني طويل الأمد (AWG-LCA) لمناقشة خفض الانبعاثات والتكيف والتكنولوجيا والتمويل لجميع الأطراف في اتفاقية المناخ، بما في ذلك الدول النامية. ومع ذلك، في مؤتمر كوبنهاغن (COP-15) في ديسمبر 2009، الذي كان من المقرر أن يحدد نظام ما بعد كيوتو بعد عام 2012، على الرغم من اجتماع رؤساء الدول من حوالي 100 دولة حول العالم، فشل في التوصل إلى اتفاق ملزم وملموس بسبب الخلافات بين الدول المتقدمة والنامية، فضلاً عن تضارب الآراء بين المجموعات المختلفة التي تشكلت حول المصالح. علاوة على ذلك، في مؤتمر كانكون (COP-16) في ديسمبر 2010، وكذلك في مؤتمر ديربان (COP-17) في نوفمبر 2011، استمر هذا الصراع، مما أدى إلى فشل مناقشات بناء نظام ما بعد كيوتو، التي جرت في إطار متعدد الأطراف للأمم المتحدة، في تحقيق نتائج نهائية.

في الواقع، على الرغم من هذه القيود، يمكن القول إن المناقشات المتعلقة بنظام ما بعد كيوتو قد جلبت تحولاً في عملية المفاوضات المناخية الدولية. أولاً وقبل كل شيء، حقيقة أن هيكل المفاوضات المناخية الدولية الأخيرة قد توسع إلى آليات تعاون متعددة الأطراف وثنائية الأطراف مثل G20 وAPEC وG2، متجاوزًا إطار الأمم المتحدة، وأن هناك مسعى للانتقال من هيكل ثلاثي الأطراف يتكون من "مجموعة المظلة" والاتحاد الأوروبي وG77+1 (مجموعة الدول النامية) إلى هيكل حوكمة مشترك بين الولايات المتحدة والصين (G2)، اللتين تنبعث منهما أكثر من 40٪ من انبعاثات غازات الاحتباس الحراري العالمية. وهذا أيضًا نتيجة لعدم وجود اتفاق ملزم بشأن نظام ما بعد كيوتو، ولا يزال هناك تضارب حاد في المصالح بين مجموعات التفاوض، مما أدى إلى ظهور شكوك وخيبة أمل كبيرة تجاه إطار الأمم المتحدة للتعاون لحل قضايا المناخ.

ثانياً، غياب القيادة، وهو أمر بالغ الأهمية لنجاح المفاوضات المناخية الدولية. بمعنى أن الاتحاد الأوروبي، الذي لعب دورًا قياديًا فعليًا في بناء نظام كيوتو، قد قلل بشكل كبير من قدرته ورغبته في المفاوضات المناخية الدولية المتعلقة ببناء نظام ما بعد كيوتو بسبب تداعيات الأزمة المالية. في الواقع، في مؤتمرات كوبنهاغن وكانكون وديربان، كان صوت الاتحاد الأوروبي أقل ولم يلعب دورًا كبيرًا. بالطبع، تعمل الولايات المتحدة والصين، أكبر الدول المصدرة للكربون في العالم والتي لم تلتزم بخفض الانبعاثات في نظام كيوتو، بنشاط في عملية المفاوضات المناخية الدولية في إطار الأمم المتحدة، ولكن يبقى التساؤل عما إذا كان بإمكانهما الانتقال من "تحالف الرفض" إلى "تحالف التنفيذ"، وما إذا كان بإمكانهما ممارسة القيادة كـ "قوى مسؤولة" في المفاوضات المناخية الدولية.

ثالثاً، يتشكل هيكل أكثر تعقيدًا وتعددًا لبناء نظام ما بعد كيوتو، حيث توجد خلافات بين مجموعات التفاوض المتعلقة بالمفاوضات المناخية الدولية، فضلاً عن ظهور أصوات مختلفة داخل كل من "المجموعات الثلاث" نفسها. كانت هناك خلافات بين الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي بشأن الموافقة على خفض الانبعاثات وتمويلها، وفي "مجموعة المظلة"، بعد الموقف الأولي المعارض لوضع خطط لخفض انبعاثات غازات الاحتباس الحراري، ظهرت اختلافات في المواقف الداخلية بعد مؤتمر كوبنهاغن. علاوة على ذلك، في مجموعة الدول النامية G77+1، ظهرت خلافات داخلية مع تشكيل مجموعة BASIC (البرازيل وجنوب أفريقيا والهند والصين)، وحتى داخل مجموعة BASIC نفسها، توجد اختلافات في المواقف...(يتبع)