[تقرير NSP رقم 60] تحولات في بنية التعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين وكوريا

أستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة تشونغ آنغ. تخرج في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة يونسي، وحصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا، بيركلي. شغل مناصب باحث في معهد التوحيد، وباحث ما بعد الدكتوراه في معهد أبحاث أبيك بجامعة بيركلي، وأستاذ مساعد في قسم العلوم السياسية بجامعة سنغافورة الوطنية، وأستاذ مساعد في قسم العلاقات الدولية بجامعة يونسي. من بين أعماله الأخيرة: Northeast Asia: Ripe for Integration? (مشارك في التحرير)، و Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (مشارك في التحرير). بالإضافة إلى ذلك، نشر العديد من المقالات في مجلات مثل 〈مجلة العلوم السياسية الكورية〉، و Comparative Political Studies، و The Pacific Review، و Asian Survey. مجالات بحثه الرئيسية هي الإقليمية في شرق آسيا، وشبكات اتفاقيات التجارة الحرة العالمية، واستراتيجيات التوازن المؤسسي للدول في شرق آسيا.

أولاً: مقدمة: ظهور شبكة معقدة من التعاون الإنمائي

يشهد المشهد العالمي للتعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين تغيرات سريعة. منذ المؤتمر الدولي لتمويل التنمية في مونتيري، المكسيك، عام 2002، والذي أسفر عن توافق حول الحاجة إلى توسيع نطاق التعاون الإنمائي، انعكس اتجاه الانخفاض في المساعدات الإنمائية الرسمية (ODA) الذي كان سائدًا خلال العقد السابق، ليبدأ في الارتفاع. ثم عززت قمة مجموعة الثماني في جلين إيجلز عام 2005 هذا الاتجاه المتزايد. استمر هذا الاتجاه، حيث سجلت المساعدات الإنمائية الرسمية للدول الأعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD DAC) في عام 2010 مستوى قياسيًا بلغ 128.7 مليار دولار (OECD 2010). على عكس التوقعات العامة بأن حجم التعاون الإنمائي سينخفض بسبب تكرار الأزمات الاقتصادية، والركود الاقتصادي الناتج عنها، وصعوبة تأمين الدعم السياسي المحلي لتقديم المساعدات، فقد استمر حجم التعاون الإنمائي في الزيادة، على الرغم من بعض التقلبات.

إن التحولات الجيوسياسية المحيطة بالتعاون الإنمائي ذات دلالة خاصة في سياق التغيرات الكمية والنوعية في النظام العالمي للقرن الحادي والعشرين. من حيث حجم المساعدات الإنمائية الرسمية، تحتل الدول الكبرى التقليدية مثل الولايات المتحدة والمملكة المتحدة وفرنسا وألمانيا واليابان المراكز العليا، مما قد يوحي للوهلة الأولى بعدم وجود تغيير كبير في النظام العالمي للتعاون الإنمائي. ومع ذلك، من المهم ملاحظة أن الدول المانحة الرئيسية قد زادت بشكل جماعي من حجم مساعداتها الإنمائية الرسمية على الرغم من الأزمة المالية العالمية عام 2008. واجهت الولايات المتحدة، التي وفرت الأساس المادي والفكري للنظام العالمي بعد الحرب العالمية الثانية، أزمة قيادة بسبب الأزمة المالية العالمية. ومع ذلك، سعت الولايات المتحدة إلى تعزيز مكانتها كأكبر مانح للمساعدات الإنمائية الرسمية في العالم من خلال تقديم 30.2 مليار دولار من المساعدات الإنمائية الرسمية في عام 2009، بزيادة قدرها 3.5٪ عن عام 2008. باستثناء الحالة الاستثنائية لمساعدة الولايات المتحدة في تخفيف ديون العراق في عام 2005، شهدت المساعدات الإنمائية الرسمية الأمريكية أكبر زيادة في عام 2010.

في غضون ذلك، أصبح صعود الصين وتوسع نفوذها ملموسًا أيضًا في التعاون الإنمائي. تسعى الصين، التي أصبحت ثاني أكبر اقتصاد في العالم في عام 2010، إلى تعزيز قوتها الناعمة بما يتناسب مع قوتها الاقتصادية المتزايدة، وتسعى جاهدة لتأمين مكانة مهمة في مجال التعاون الإنمائي (Lum, et. al. 2008). بالإضافة إلى المساعدات بالمعنى التقليدي، تقدم الصين المساعدات للدول النامية من خلال وسائل متنوعة مثل القروض الميسرة، وتخفيف الديون، والاستثمار. إذا تم تضمين جميع أشكال الدعم المقدمة للدول النامية، يمكن القول إن الصين قد برزت بالفعل كدولة مانحة رئيسية. في هذه الحالة، وفقًا لإحدى الإحصائيات، بلغ حجم المساعدات الخارجية الصينية حوالي 31 مليار دولار في عام 2007 (Lum, et. al. 2008). اليابان، وهي دولة مانحة رئيسية في شرق آسيا، تسعى جاهدة للحفاظ على مكانتها كفاعل رئيسي في التعاون الإنمائي من خلال زيادة حجم مساعداتها الإنمائية الرسمية بنسبة 11.8٪ في عام 2010 مقارنة بالعام السابق، على الرغم من الظروف المحلية الصعبة مثل الركود الاقتصادي المستمر والتغييرات المتكررة في الحكومة. تركز اليابان بشكل خاص على تعزيز التعاون الإنمائي مع دول جنوب شرق آسيا في محاولة لمواجهة تزايد نفوذ الصين في شرق آسيا.

كما تزيد الدول الأوروبية، وهي الرائدة التقليدية في التعاون الإنمائي، من وتيرة تقديم المساعدات الإنمائية الرسمية. بالنسبة للدول الخمس عشرة الأعضاء في الاتحاد الأوروبي (EU) التابعة للجنة المساعدة الإنمائية، بلغ حجم المساعدات الإنمائية الرسمية المقدمة في عام 2010 ما قيمته 70.2 مليار دولار، بزيادة قدرها 6.7٪ عن العام السابق. ويمثل هذا حوالي 54٪ من إجمالي المساعدات الإنمائية الرسمية للجنة المساعدة الإنمائية (OECD 2010). على وجه الخصوص، بلغ متوسط نسبة المساعدات الإنمائية الرسمية إلى الناتج القومي الإجمالي (GNI) للدول الأوروبية 0.46٪، وهو ما يتجاوز بكثير متوسط 0.32٪ للجنة المساعدة الإنمائية، ومتوسط 0.21٪ للولايات المتحدة و 0.20٪ لليابان. وبناءً على هذا السلوك النموذجي، تقود الدول الأوروبية، وخاصة دول الشمال الأوروبي، تشكيل معايير دولية جديدة فيما يتعلق بالتعاون الإنمائي.

إن الأسباب التي تدفع الدول الأوروبية، التي تقود نموذج التعاون الإنمائي، والولايات المتحدة، أكبر مانح، واليابان، التي برزت كقوة مانحة رئيسية منذ الثمانينيات، والصين، كممثل للدول المانحة الناشئة، إلى بذل جهود كبيرة في التعاون الإنمائي على الرغم من الصعوبات المحلية والدولية، تكمن في الطبيعة المعقدة للتعاون الإنمائي. يتجلى تعقيد التعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين على ثلاثة مستويات. أولاً، التعقيد الناتج عن زيادة الجهات الفاعلة. على مستوى الجهات الفاعلة التقليدية في التعاون الإنمائي، وهي الدول، بالإضافة إلى الجهات المانحة الرئيسية الحالية مثل الولايات المتحدة واليابان وأوروبا، برزت دول غير أعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية مثل الصين ودول الخليج العربية كجهات مانحة رئيسية. تميل الدول المانحة الناشئة إلى اتباع نماذج تعاون إنمائي تختلف اختلافًا كبيرًا عن نماذج الجهات المانحة الحالية. يُعد تمسك الصين بمبدأ عدم التدخل في الشؤون الداخلية للدول المتلقية للمساعدات عند تقديم المساعدات مثالًا نموذجيًا. يواجه نموذج وهيكل التعاون الإنمائي ضغوطًا للتغيير بسبب ظهور الجهات المانحة الناشئة وظهور نماذج جديدة للتعاون الإنمائي، مما يؤثر سلبًا على المعايير والشروط التي وضعتها الدول المانحة المتقدمة على مدى فترة طويلة (Manning 2006). والمشكلة الأكثر خطورة هي أن "المساعدات المارقة" (rogue aid) التي تقدمها الدول المانحة الناشئة لدول "مارقة" (rogue states) مثل زيمبابوي تهدد الأمن الدولي (Naim 2007).

لم تقتصر زيادة الجهات الفاعلة على الدول فحسب. بل زادت الجهات الفاعلة غير الحكومية المشاركة في التعاون الإنمائي بشكل كبير. اعتبارًا من عام 2006، قُدر حجم المساعدات السنوية للمنظمات غير الحكومية المعنية بالمساعدات بـ 14.6 مليار دولار، وتصل الميزانيات السنوية للمنظمات غير الحكومية الكبيرة مثل أوكسفام (Oxfam) وكير (Care) ومنظمة إنقاذ الطفولة (Save the Children) إلى 700-800 مليون دولار. بالإضافة إلى ذلك، تستمر المنظمات الدولية المتخصصة في المساعدات في الزيادة. يوجد حوالي 70 وكالة مساعدات تحت مظلة الأمم المتحدة وحدها، ومعظمها منظمات مساعدات تأسست لأهداف محددة مثل التحالف العالمي للقاحات والتحصين (GAVI)، والصندوق العالمي لمكافحة الإيدز والسل والملاريا (Global Fund to Fight AIDS, Malaria and Tuberculosis)، وصندوق البيئة العالمي (Global Environment Facility). الوضع في الدول المتلقية للمساعدات معقد أيضًا. بسبب التحول الديمقراطي، زادت المنظمات غير الحكومية المحلية، وتشارك الحكومات المحلية وشركات القطاع الخاص والمؤسسات المالية في توزيع المساعدات.

إن تعدد الجهات الفاعلة هذا يثير قضايا التنسيق والتعاون المتعلقة بالتعاون الإنمائي. أولاً، يتزعزع الوضع الاحتكاري للحكومات كجهات فاعلة رئيسية في التعاون الإنمائي، ويتم التأكيد على التعاون الإنمائي القائم على الشراكة بين الجهات الحكومية وغير الحكومية. علاوة على ذلك، يؤدي ظهور جهات فاعلة جديدة إلى زيادة تكاليف المعاملات في التعاون الإنمائي بسبب زيادة تكاليف التنسيق بين الجهات الفاعلة، ومن المرجح أن يؤدي ذلك إلى انخفاض كفاءة واتساق المساعدات. نظرًا لإدخال طرق جديدة للتعاون الإنمائي، وشروط إضافية، وطرق تقييم، هناك حاجة إلى التنسيق وإعادة التعديل مع نظام التعاون الإنمائي الحالي. يميل حجم المشاريع الفردية إلى الانخفاض بسبب زيادة عدد وكالات المساعدات. يمثل عدد الجهات الفاعلة أيضًا عبئًا كبيرًا على الدول المتلقية للمساعدات. في كمبوديا، تزور وفود المانحين أكثر من 400 مرة سنويًا، وحالة نيكاراغوا (289 مرة) وبنغلاديش (250 مرة) مماثلة (Severino and Ray 2009). في نهاية المطاف، هناك حاجة إلى بنية جديدة للتعاون الإنمائي لزيادة مستوى التضامن والتعاون بين الجهات الفاعلة المتعددة (Fozzard et al., 2000; Andersen and Therkildsen 2007).

ثانياً، تظهر ظاهرة جديدة تتمثل في تداخل التعاون الإنمائي مع قضايا أخرى في السياسة الدولية، بدلاً من كونه قضية منفردة. يتسارع التعقيد الذي تتشابك فيه قضايا متنوعة مثل المساعدات، والتنمية، والنمو المستدام، والبيئة. على وجه الخصوص، منذ العقد الأول من القرن الحادي والعشرين، أصبح من المسلم به أن العالم هو اقتصاد موحد عالميًا، وأن الاستقطاب الاجتماعي على المستوى العالمي يمثل تهديدًا قاتلاً للتنمية المستدامة. ظهرت باستمرار قضايا جديدة تتطلب تعاونًا عالميًا مثل الأمراض، والاحتباس الحراري، وأزمة الغذاء، وكلها قضايا لا تنفصل عن التعاون الإنمائي. يرتبط الاستثمار الكبير للأموال ليس فقط في البلدان منخفضة الدخل ولكن أيضًا في "الدول الفاشلة" ارتباطًا وثيقًا بالاتجاه الأخير الذي يؤكد على التنمية المستدامة على المستوى العالمي.

ثالثاً، تعقيد الإدارة. لم يؤد تعقيد القضايا إلى تعقيد المشكلات القائمة مثل الفقر وعدم المساواة فحسب، بل استلزم أيضًا وجود حوكمة عالمية يمكنها التعامل معها بفعالية. وذلك لأن القضايا المترابطة الأخرى لم تعد تُدار بشكل مستقل، بل يجب التعامل معها معًا من منظور أوسع. كانت الأزمة المالية العالمية عام 2008 بمثابة فرصة لإدراك أن قضايا التعاون الإنمائي وقضايا التنمية في البلدان النامية ترتبط ارتباطًا وثيقًا بالتنمية المستدامة على المستوى العالمي. بدأت فكرة أن التنمية المستدامة للبلدان النامية ضرورية للإدارة الفعالة للحوكمة العالمية في التبلور بعد الأزمة المالية العالمية. ونتيجة لذلك، بدأت مجموعة العشرين (G20)، التي برزت كبديل جديد للحوكمة العالمية، في تناول قضايا التنمية والمساعدات في البلدان النامية كبنود رئيسية على جدول أعمالها. إن السعي لإيجاد حلول لتنمية البلدان النامية، مثل الالتزام بتنفيذ زيادات رأس المال وتجديد التمويل للبنوك الإنمائية متعددة الأطراف في اجتماع تورنتو في يونيو 2010، وإطلاق برنامج الغذاء والزراعة العالمي للأمن الغذائي (Global Agriculture and Food Security Program: GAFSP) كإجراءات للزراعة والأمن الغذائي، والدعوة إلى تنفيذ مبادرة لاكويلا (L’Aquila Initiative)، يشير إلى أن التعاون الإنمائي بدأ يُدار على مستوى الحوكمة العالمية.

يشهد التعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين تعقيدًا متزايدًا في الجهات الفاعلة، والقضايا، وتكامل القوة الصلبة والقوة الناعمة. وهذا يحمل معنيين. أولاً، التعاون الإنمائي في القرن الحادي والعشرين هو مسألة كيفية إدارة الاعتماد المتبادل على مستويات مختلفة في عالم معولم. وذلك لأن تقديم المساعدات، وتنمية البلدان النامية، وإنشاء بنية جديدة للتعاون الإنمائي كلها مرتبطة ارتباطًا وثيقًا. وبشكل أكثر تحديدًا، تنشأ مشكلة كيفية إدارة العمل الجماعي مع زيادة الجهات الفاعلة، وكيفية تنسيق نماذج التعاون الإنمائي المختلفة. علاوة على ذلك، يمكن الإشارة إلى أن التعاون الإنمائي نفسه يبرز كمحور رئيسي لبناء نظام عالمي مستدام في القرن الحادي والعشرين. يمثل التعاون الإنمائي أيضًا وسيلة فعالة للدول الكبرى في العالم لتعزيز قوتها الصلبة والناعمة. على وجه الخصوص، في وقت يتسم بتغير سريع في النظام العالمي للتعاون الإنمائي كما هو الحال الآن، لا تسعى الدول الكبرى فقط إلى التأثير على إعادة تشكيل بنية التعاون الإنمائي، بل تسعى أيضًا إلى زيادة صوتها في إعادة تشكيل النظام العالمي المستقبلي... (يتبع)