[تقرير NSP رقم 59] انتشار اتفاقيات التجارة الحرة في آسيا واستراتيجية كوريا: مع التركيز على إمكانية تعددية الأطراف الثنائية

أستاذ مساعد في قسم العلاقات الدولية بجامعة أولسان. تخرج البروفيسور كيم تشي-ووك من قسم الدبلوماسية بجامعة سيول الوطنية وحصل على درجتي الماجستير والدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة تكساس في أوستن بالولايات المتحدة. شغل منصب باحث في معهد سيجونغ. مجالات بحثه هي الحوكمة الاقتصادية العالمية، والسياسة العالمية الشبكية، ونظرية الدول الوسطى. تشمل أحدث أعماله ومنشوراته الرئيسية "عودة الكينزية؟ تحليل الخطاب الاقتصادي للنخب الأمريكية بعد الأزمة المالية"، "المنافسة بين اتفاقيات التجارة الحرة بين الولايات المتحدة والصين من منظور نظرية الشبكات"، "الأزمة المالية العالمية وتغيير حوكمة الاقتصاد العالمي"، "نحو نموذج أصحاب المصلحة المتعددين لصنع السياسة الخارجية في كوريا؟ الشركات الكبرى والعلاقات الكورية الأمريكية".

مقدمة

تفترض هذه المقالة أن العلاقات التجارية في آسيا في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين ستخضع لشبكة متداخلة من اتفاقيات التجارة الحرة (FTA). وتقدم استراتيجية كوريا في هذا الصدد، وهي نوع من "تعددية الأطراف الثنائية" (bilateral multilateralism) التي تحول اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية إلى نظام فعلي متعدد الأطراف. بعد تجربة المعجزات والأساطير الاقتصادية المتتالية في التسعينيات، تواجه الدول الآسيوية نقطة تحول أخرى في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين تُعرف بـ "قرن آسيا" (World Bank 1993; Krugman 1994; Bhagwati 1998; Kohli 2011; Bowring 2011). على الساحة الدولية، يتميز عودة آسيا ببروز الصين وتراجع الولايات المتحدة النسبي. وقد أصبحت هذه التغييرات الهيكلية في النظام العالمي أكثر وضوحًا مع الأزمة المالية العالمية في عام 2008، ويبدو أن المنافسة والتعاون بين الولايات المتحدة والصين ستكونان المحركين الرئيسيين لتحديد مستقبل النظام التجاري الآسيوي.

نجحت الدول الآسيوية في التحول إلى "مصنع عالمي" استنادًا إلى استراتيجيات التصنيع الموجهة للتصدير في ظل النظام التجاري متعدد الأطراف بعد الحرب. ومع ذلك، على عكس أوروبا أو أمريكا الشمالية، لم تتمكن هذه الدول من إنشاء مؤسسات متعددة الأطراف تنظم العلاقات التجارية الإقليمية بشكل شامل، وبدلاً من ذلك، أدارت التجارة الحرة من خلال اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية المتداخلة. بعبارة أخرى، برزت الثنائية كسمة مميزة للنظام التجاري الآسيوي وسياسات التجارة لكل دولة (Heydon and Woolcock 2009).

ومع ذلك، مع ظهور إمكانية انتقال القوة على المستوى العالمي، زادت التعقيدات وعدم اليقين في السياسة التجارية الآسيوية بشكل كبير. يمكن القول بأن الصين كانت اللاعب الرئيسي في ساحة اتفاقيات التجارة الحرة في آسيا حتى الآن. فقد نفذت الصين استراتيجية هجومية لاتفاقيات التجارة الحرة، مع التركيز على رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان)، ونجحت إلى حد ما في بناء نفوذها الإقليمي على هذا الأساس. في المقابل، اتخذت الولايات المتحدة موقفًا سلبيًا نسبيًا في سياسة اتفاقيات التجارة الحرة الآسيوية. على الأقل حتى تدخلت إدارة أوباما بنشاط في الشراكة عبر المحيط الهادئ (TPP) كجزء من سياستها للانخراط في آسيا. ومع ذلك، فإن سياسة الولايات المتحدة للتوجه غربًا نحو آسيا تتجلى بوضوح في تصريحات وزيرة الخارجية هيلاري كلينتون، التي أعربت عن أملها في أن تكون اتفاقية الشراكة عبر المحيط الهادئ (TPP) اتفاقية تجارة حرة عالية المستوى يمكن أن تكون نموذجًا للاتفاقيات التجارية المستقبلية، وأن تتطور لتصبح أساسًا لإنشاء منطقة تجارة حرة وتكامل منطقة آسيا والمحيط الهادئ (Clinton 2011).

تقع كوريا في قلب لعبة اتفاقيات التجارة الحرة في آسيا، التي تتمحور حول الصين والولايات المتحدة. دخلت اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والولايات المتحدة حيز التنفيذ رسميًا في مارس 2012، بعد خمس سنوات من توقيعها في عام 2007. كانت الولايات المتحدة قد أبرمت بالفعل اتفاقيات تجارة حرة مع ثلاث دول: أستراليا (2005)، تشيلي (2006)، وسنغافورة (2004)، لكنها أبرمت أخيرًا اتفاقية تجارة حرة ثنائية مع كوريا، وهي أول دولة من بين الاقتصادات الثلاثة الكبرى في شرق آسيا. علاوة على ذلك، أكملت كوريا والصين دراسة مشتركة بين القطاعين العام والخاص والأكاديمي في مايو 2010 كخطوة تمهيدية لمفاوضات اتفاقية التجارة الحرة بينهما، وأجرت محادثات تمهيدية على مستوى المديرين في سبتمبر 2010. بدأت الحكومة الكورية الإجراءات المحلية الأولى لتشجيع اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والصين في فبراير 2012. اتفقت كوريا والصين على بدء المفاوضات بمجرد الانتهاء من الإجراءات المحلية في كوريا. كما أصبحت مفاوضات اتفاقية التجارة الحرة الثلاثية بين كوريا والصين واليابان أكثر وضوحًا. أنهت الدول الثلاث الدراسة المشتركة بين القطاعين العام والخاص والأكاديمي حول اتفاقية التجارة الحرة، التي بدأت في مايو 2010، في 30 مارس 2012، ومن المتوقع أن يتم تحديد جدول زمني محدد لمفاوضات اتفاقية التجارة الحرة في قمة كوريا والصين واليابان التي عقدت في الصين في مايو 2012. في 21 مارس 2012، توصلت كوريا والصين واليابان إلى اتفاق استثماري ثنائي (BIT) يركز على تحرير الاستثمار وحماية الملكية الفكرية، بعد خمس سنوات من المفاوضات، مما زاد من احتمالية إبرام اتفاقية تجارة حرة ثلاثية.

على هذا النحو، من المتوقع أن تتسارع لعبة التجارة في آسيا في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين، مع التركيز على اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية في ظل عدم إحراز تقدم في تشكيل نظام تجاري إقليمي متعدد الأطراف. إذن، ما هي الاستراتيجية التي يمكن أن تتبعها كوريا في لعبة اتفاقيات التجارة الحرة الآسيوية التي تجري بين الولايات المتحدة والصين على المستوى العالمي، وبين كوريا والصين واليابان ورابطة دول جنوب شرق آسيا على المستوى الإقليمي؟ تدعو هذه الدراسة إلى بناء حوكمة اقتصادية محلية لتوزيع فوائد التجارة الحرة، و"تعددية الأطراف الثنائية" (bilateral multilateralism) التي تجعل اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية القائمة تتمتع بنفس فعالية النظام التجاري متعدد الأطراف الفعلي. تعني تعددية الأطراف الثنائية أن هيكل حوكمة التجارة له طابع ثنائي من الناحية الشكلية، ولكنه يحقق تأثيرات متعددة الأطراف من الناحية العملية.

لتجسيد هذه الاستراتيجية، يستعرض الفصل الثاني حوكمة التجارة الآسيوية التي تتمحور حول اتفاقيات التجارة الحرة. يراجع الفصل الثالث الوضع الحالي لاتفاقيات التجارة الحرة، ويكشف عن هيكل شبكة اتفاقيات التجارة الحرة الآسيوية باستخدام تحليل الشبكات الاجتماعية (Social Network Analysis). بعد ذلك، يوضح الفصل الرابع ضرورة ومحتوى تعددية الأطراف الثنائية كاستراتيجية لكوريا. يلخص الفصل الخامس هذه الدراسة ويختتم ببحث قيود تعددية الأطراف الثنائية.

الفصل الثاني: حوكمة التجارة الآسيوية في مرحلة انتقالية

يمكن تلخيص سمات تطور النظام التجاري الآسيوي بعد الحرب في فشل التعددية وصعود الثنائية. من المتوقع أن تحكم العلاقات التجارية بين الدول الآسيوية في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين من خلال الثنائية.

ومع ذلك، بدأت الدول الآسيوية في الانخراط بنشاط في اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية في أوائل العقد الأول من القرن الحادي والعشرين. حتى ذلك الحين، كانت الدول الآسيوية تهدف إلى التعددية على المستوى الإقليمي، جنبًا إلى جنب مع نظام منظمة التجارة العالمية (WTO) على المستوى العالمي (Asian Development Bank 2010). بدأت محاولات لإنشاء اتفاقية تجارة حرة متعددة الأطراف في آسيا في أواخر الستينيات، بقيادة اليابان. اقترح الاقتصادي الياباني كيوشي كوجيما (小島清) إنشاء منطقة تجارة حرة في المحيط الهادئ (PAFTA) في عام 1966. وقد تم تقييم هذا الاقتراح على أنه وضع حجر الأساس لعمليات لجنة التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ (PECC) ومنظمة التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ (APEC) لاحقًا. عكست PAFTA، التي ضمت اليابان والولايات المتحدة وكندا وأستراليا ونيوزيلندا كأعضاء، الوعي المتزايد بأهمية اقتصاديات آسيا والمحيط الهادئ، واقترحت كاستجابة للتكامل الأوروبي. ومع ذلك، لم تتحقق بسبب سلبية الولايات المتحدة ومعارضة الصين.

في عام 1967، أنشأت اليابان وأستراليا لجنة التعاون الاقتصادي لمنطقة المحيط الهادئ (PBEC)، والتي كانت ذات طابع تعاون اقتصادي غير رسمي بين القطاعين الخاص، مع درجة منخفضة من التنظيم. مع تزايد أهمية العلاقات الثنائية بين اليابان والصين في السبعينيات، وتخذت الصين موقفًا سلبيًا تجاه التعاون الإقليمي الآسيوي، تضاءل اهتمام اليابان بالاتفاقيات متعددة الأطراف (Kojima 1971; Deng 1997). ثم في عام 1980، تم إنشاء مؤتمر التعاون الاقتصادي للمحيط الهادئ (PECC) بناءً على اقتراح رئيس الوزراء الياباني أوهيرا (大平 正芳) ورئيس الوزراء الأسترالي مالكولم فريزر، مما استعاد الزخم للتعاون الإقليمي. كان PECC منتدى ثلاثي بين الحكومات وقطاع الأعمال والأوساط الأكاديمية لتعزيز التعاون في المحيط الهادئ بشأن قضايا التجارة والتنمية من خلال تبادل المعلومات والتواصل.

قبل ذلك، في عام 1967، تم إطلاق رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) بعضوية إندونيسيا وماليزيا والفلبين وسنغافورة وتايلاند. ومع ذلك، في بدايتها، تم اعتبار آسيان مجتمعًا سياسيًا وأمنيًا قائمًا على الإجماع، ولم تولِ اهتمامًا كبيرًا للقضايا الاقتصادية. في قمة بالي عام 1976، قدمت اتفاقية التجارة التفضيلية (PTA)، لكن نطاق السلع المستهدفة كان ضيقًا وكانت إرادة الدول الأعضاء في التنفيذ ضعيفة، مما كان له تأثير ضئيل على التجارة الإقليمية. بعد ذلك، في عام 1992، تم توقيع اتفاقية منطقة التجارة الحرة لرابطة دول جنوب شرق آسيا (AFTA)، واتفق على إنشاء منطقة تجارة حرة لرابطة دول جنوب شرق آسيا في غضون 15 عامًا. كان الهدف هو خفض التعريفات الجمركية الإقليمية لرابطة دول جنوب شرق آسيا إلى 0.5٪ بحلول عام 2008، مع الإلغاء التدريجي للحواجز غير الجمركية لكل دولة عضو، بهدف إنشاء منطقة تجارة حرة في نهاية المطاف.

تجسدت الجهود نحو نظام تجاري متعدد الأطراف أكثر شمولاً في آسيا في إنشاء منظمة التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ (APEC) في عام 1989. في قمة APEC الأولى التي عقدت في الولايات المتحدة في عام 1993، تم الإعلان رسميًا عن رؤية بناء سوق واحدة، وفي القمة الثانية التي عقدت في إندونيسيا في عام 1994، تم اعتماد "أهداف بوجور" التي حددت أهداف تحرير التجارة والاستثمار الإقليميين. في المرحلة الأولى، وافقت الدول المتقدمة من بين الدول الأعضاء في APEC، مثل الولايات المتحدة واليابان وأستراليا وكندا ونيوزيلندا، على تحقيق تحرير التجارة الإقليمية بحلول عام 2010. وفي المرحلة الثانية، وافقت الدول الأعضاء المتبقية، مثل كوريا والصين وماليزيا وتايلاند وإندونيسيا وسنغافورة والفلبين والمكسيك، على الانضمام إلى تحرير التجارة الإقليمية بحلول عام 2020. ومنذ ذلك الحين، تم تقديم خطط عمل مختلفة لتعميق التكامل الاقتصادي لمنظمة APEC في اجتماعات قمة APEC السنوية. ومع ذلك، في عام 2011، لم تحقق APEC بعد أهداف تحرير التجارة الإقليمية (APEC 2011).

تم سد الفجوة في اتفاقيات التجارة الحرة متعددة الأطراف في آسيا من خلال اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية. كما هو موضح في [الشكل 1]، قامت الدول الآسيوية بالفعل بتوقيع أو التفاوض أو إجراء دراسات مشتركة على 250 اتفاقية تجارة حرة بحلول عام 2011. الغالبية العظمى من هذه الاتفاقيات هي اتفاقيات ثنائية، حيث زاد عددها من 3 في عام 1990 إلى أكثر من 170، مما يمثل 68٪ من إجمالي اتفاقيات التجارة الحرة.

تتسم ثنائية آسيا بطابع دفاعي ضد انتشار الإقليمية في أوروبا وأمريكا الشمالية في ظل عدم تلبية إطار التعددية الإقليمي، APEC، للتوقعات. خارج آسيا، بدأ انتشار اتفاقيات التجارة الحرة في الانتشار منذ التسعينيات، مع التركيز على الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة وبعض دول أمريكا الجنوبية. في البداية، أبدت الدول الآسيوية رد فعل سلبيًا تجاه هذا الانتشار لاتفاقيات التجارة الحرة الثنائية. باستثناء منطقة التجارة الحرة لرابطة دول جنوب شرق آسيا (AFTA) في عام 1992، لم توقع أي دولة آسيوية اتفاقية تجارة حرة ثنائية أو متعددة الأطراف قبل عام 2000. دعمت اليابان وكوريا التعددية حتى أواخر التسعينيات، وكانتا من الدول الأعضاء في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD) التي لم توقع على اتفاقيات تجارة ثنائية. ومع ذلك، مع تأخر مفاوضات منظمة التجارة العالمية وفقدان APEC للزخم، شعرت هذه الدول بالعزلة بشكل متزايد. ونتيجة لذلك، بدأت كوريا مفاوضات اتفاقية التجارة الحرة مع تشيلي في عام 1999، وبدأت مناقشات اتفاقية التجارة الحرة مع اليابان على مستوى شبه حكومي. عندما قدمت سنغافورة بطاقة اتفاقية التجارة الحرة، اعتقدت اليابان أنها يمكن أن تكون اختبارًا مهمًا، ووقعت عليها في عام 2002. بعد ذلك، حولت اهتمامها إلى مفاوضات اتفاقية التجارة الحرة مع المكسيك لمعادلة الآثار السلبية لاتفاقية التجارة الحرة لأمريكا الشمالية (NAFTA)... (يتبع)