تقرير NSP رقم 58: النظام المالي العالمي المتغير وخيارات كوريا: ربط التعددية الإقليمية والعالمية

أستاذ مشارك في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة كوريا. حصل على درجة البكالوريوس في دراسات شرق آسيا من جامعة كانساس ودرجة الدكتوراه في السياسة الدولية من جامعة جنوب كاليفورنيا. عمل كباحث زائر في معهد أبحاث العلوم الاجتماعية بجامعة طوكيو، ومحاضر في قسم العلاقات الدولية بجامعة جنوب كاليفورنيا، وزميل فريمان في معهد واتسون للدراسات الدولية وقسم دراسات شرق آسيا بجامعة براون، وعضو هيئة تدريس في معهد دراسات أمريكا الوسطى بجامعة أوكلاهوما، وأستاذ مساعد في قسم العلوم السياسية وقسم الدراسات الإقليمية الدولية بنفس الجامعة. من مؤلفاته "التحدي الياباني للنظام العالمي النيوليبرالي الأمريكي: الهوية والمعنى والسياسة الخارجية" (مطبعة جامعة ستانفورد، 2008) و "الاقتصاد السياسي للتعددية المالية في شرق آسيا: التطور المؤسسي والقضايا" (دار نشر أريون، 2012).

أولاً: مقدمة

تتكون السياسة الخارجية من أهداف سياسية ووسائل لتحقيق تلك الأهداف. تحديد الأهداف السياسية هو قرار الدولة بشأن ما ستحميه وما ستسعى لتحقيقه في ساحة السياسة الدولية، بينما الوسائل تتعلق بالمنهجية المتبعة لتحقيق الأهداف السياسية. غالبًا ما يتأثر تحديد الأهداف السياسية، الذي يُعبر عنه بمفهوم المصلحة الوطنية، بالبيئة السياسية والاقتصادية والأمنية والثقافية التي توجد فيها الدولة هيكليًا، ويتأثر أيضًا بالسياق الاستراتيجي المتشكل من خلال العلاقات مع الدول الأخرى، كما أنه نتاج للسياسة الداخلية. تشمل الوسائل السياسية الضغط المادي، والمفاوضات والتعاون، والإقناع، وتتطور هذه الآليات بأشكال أحادية، وثنائية، ومتعددة الأطراف. بالنسبة للدول غير القوية التي هي "متقبلة للقواعد" (rule-taker) وليست "صانعة للقواعد" (rule-shaper) في النظام الدولي، فإن نطاق الخيارات السياسية قد لا يكون واسعًا، وقد تكون الوسائل السياسية محدودة.

في السياسة الدولية، يُعد مجال المال والعملة أساس النظام الاقتصادي العالمي، وهو ساحة للتنافس والتعاون عبر السلطة والمصلحة والأفكار. من أواخر القرن التاسع عشر إلى أوائل القرن العشرين، لم تكن حرية رأس المال والنظام النقدي الذهبي منفصلة عن الهيمنة البريطانية، كما أن تأسيس نظام بريتون وودز (Bretton Woods system) بعد الحرب العالمية الثانية وانهياره، وصعود النظام المالي والنقدي النيوليبرالي، قد تم في إطار التنافس والتعاون بين الولايات المتحدة والقوى الاقتصادية الكبرى المعروفة باسم مجموعة السبع (G-7) (Cohen 1966؛ Kindleberger 1971؛ Krasner 1982؛ Ruggie 1983؛ Keohane 1984؛ Cox 1996؛ Strange 1998؛ Ikenberry 2001). بمعنى آخر، شهد النظام المالي والنقدي الدولي على مدى الـ 150 عامًا الماضية تاريخًا من التغيير والاستمرارية. تجلى التغيير والاستمرارية في التفاعل بين السوق والدولة من خلال إضفاء الطابع المؤسسي على المستويات العالمية والإقليمية والوطنية. يكمن جوهر إضفاء الطابع المؤسسي في عملية "وضع القواعد" (rule-making) و "تحويل القواعد" (rule-transformation) (على سبيل المثال، "سياسة المعايير الدولية"، Politics of Global Standards)، وترافق القواعد مع "الحكام" (Ruler) و "المحكومين" (the Ruled) (Onuf 1989). يُظهر التشغيل المؤسسي لصندوق النقد الدولي (International Monetary Fund: IMF)، والبنك الدولي (World Bank)، ومنظمة التجارة العالمية (World Trade Organization: WTO)، التي تشكل العمود الفقري لنظام بريتون وودز، ذلك بوضوح. كدولة متقبلة للقواعد، فإن الدول غير القوية تجعل التكيف مع النظام المالي والنقدي الدولي المتغير هدفًا سياسيًا رئيسيًا. بمعنى آخر، يعني هذا أن تفضيلات الأهداف السياسية تتسم بخيارات محدودة (constrained choice) لا تتمتع باستقلالية كبيرة. تُظهر بداية القرن الحادي والعشرين، التي بدأت للتو، أن العالم قد تغير وأن كوريا قد تغيرت. يقف النظام الاقتصادي العالمي على مفترق طرق لتغيير كبير، وكوريا، بفضل ثمار تنميتها الاقتصادية على مدى نصف القرن الماضي، تنتقل من كونها متقبلة للقواعد إلى عضو محتمل في عملية وضع القواعد في الساحة الدولية. ويشهد على ذلك مشاركة كوريا كعضو في مجموعة العشرين (G-20)، وهي هيئة تشاورية للنظام الاقتصادي العالمي تأسست عام 2009. قد تُسجل السنوات القليلة القادمة، من منظور تاريخي، كفترة تحول كبير (Great Transformation) في النظام الاقتصادي العالمي، وقد تواجه كوريا فترة تغيير في دورها تتجاوز "التكيف" إلى "القيادة".

تطالب الأزمة المالية العالمية التي بدأت في الولايات المتحدة عام 2008 بتغيير النظام المالي والنقدي الدولي النيوليبرالي الذي تقوده الولايات المتحدة على المستويين العالمي والإقليمي. أولاً، فيما يتعلق بالنظام النقدي، فإن هيمنة الدولار كعملة احتياطية تتزعزع (Helleiner 2009؛ Eichengreen 2010)، كما يواجه اليورو، الذي نشأ على أساس النموذج الاقتصادي النيوليبرالي، تحديات كبيرة (McNamara 1998؛ Gillingham 2005). تسعى الصين، التي برزت كقوة ثانية (G-2)، إلى تقليل الاعتماد على الدولار من خلال تعزيز تدويل اليوان (لي يونغ ووك 2011). علاوة على ذلك، قامت دول في أمريكا الجنوبية وأفريقيا والشرق الأوسط بالفعل بإطلاق تحالفات نقدية إقليمية أو تسعى إلى إنشائها. شرق آسيا ليس استثناءً. على المستوى الإقليمي، من أجل تحقيق استقرار أسعار الصرف في المنطقة، تجري رابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN) وكوريا الجنوبية والصين واليابان، أي الآسيان+3 (ASEAN Plus Three: APT)، بالتعاون مع بنك التنمية الآسيوي (The Asian Development Bank: ADB)، أبحاثًا حول إنشاء عملة إقليمية. كما قال باري آيكنغرين (Barry Eichengreen)، ربما يكون الاقتصاد العالمي على وشك الانتقال إلى نظام متعدد العملات الاحتياطية مع نهاية نظام الدولار (Eichengreen 2010).

إذا كان النظام النقدي يتعلق بقضية أسعار الصرف من خلال التشغيل المستقر للعرض والطلب على العملة التي تعمل كمعيار للدفع والاحتياطي والمحاسبة، كأساس للتجارة والاستثمار، فإن النظام المالي يتعلق بتشكيل وتطوير أسواق رأس المال، بما في ذلك درجة تحرير رأس المال لتعزيز التجارة والاستثمار، وتوسيع شبكة الأمان المالي لمنع الأزمات المالية وإدارتها بفعالية عند وقوعها. العولمة (globalization) التي بدأت منذ عام 1980 كانت تعني التحرير المالي النيوليبرالي، وهي تواجه تحديًا كبيرًا بسبب الأزمة المالية العالمية عام 2008. على المستوى العالمي، تكتسب نظريات تنظيم رأس المال زخمًا، بدءًا من إصلاح صندوق النقد الدولي، وعلى المستوى الإقليمي، تجري مناقشات نشطة في أمريكا الجنوبية وأفريقيا والشرق الأوسط حول إنشاء آليات إقليمية لمنع الأزمات المالية، مثل آلية الاستقرار الأوروبي. بالتوازي مع ذلك، تظهر خطط لتطوير الأسواق المالية الإقليمية في مناطق مختلفة، تهدف إلى تقليل الاعتماد على أسواق رأس المال الغربية.

في شرق آسيا، حيث تقع كوريا، تسرع المنطقة من عملية التمويل الإقليمي من خلال إنشاء آليات تعاون مؤسسية بعد الأزمة المالية في شرق آسيا عام 1997، مع التركيز على الآسيان+3. على وجه التحديد، تطورت تدابير منع الأزمات المالية والتعامل معها بفعالية من اتفاقيات المبادلة الثنائية (swap) في عام 2000 إلى مبادرة شيانغ ماي المتعددة الأطراف (Chiang Mai Initiative Multilateralization: CMIM) في عام 2010، وتوسعت لتشمل مناقشة إنشاء صندوق نقدي آسيوي (Asian Monetary Fund: AMF)، وهو بمثابة صندوق النقد الدولي الآسيوي. في مايو 2011، أطلقت الآسيان+3 بنجاح مكتب مراقبة الاقتصاد الكلي للآسيان+3 (ASEAN Plus Three Macroeconomic Research Office: AMRO) في سنغافورة كمنظمة شقيقة لمبادرة شيانغ ماي المتعددة الأطراف، مما زاد من احتمالات إنشاء صندوق النقد الآسيوي. يركز تنشيط الأسواق المالية الإقليمية على تطوير أسواق السندات الإقليمية، ويمثل ذلك مبادرة سوق السندات الآسيوية (Asian Bond Market Initiative: ABMI) التي تأسست عام 2002. أطلقت الآسيان+3 في مايو 2011 مرفق ضمان الائتمان والاستثمار (Credit Guarantee Investment Facility: CGIF)، وهو آلية مهمة لتنشيط أسواق السندات الآسيوية، كما تجري مناقشات نشطة حول إنشاء مرفق إيداع وتسوية إقليمي (Regional Settlement Institute: RSI) لتقديم خدمات التسوية لتداول السندات الإقليمية.

لذلك، يمكن تلخيص السياق الهيكلي للدبلوماسية المالية والنقدية الكورية في فترة التحول الكبير في النظام المالي والنقدي الدولي في ثلاثة اتجاهات مترابطة. أولاً، على المستوى العالمي، تغيير الإطار المؤسسي النيوليبرالي القائم وعمق هذا التغيير ومدى اتجاهه. ثانيًا، ظهور وتوطيد الأنظمة المالية والنقدية الإقليمية المتزايدة (Katzenstein 2005؛ Powers and Goertz 2011). وأخيرًا، الطبيعة العلائقية للنظام المالي والنقدي المتطور على المستويين العالمي والإقليمي. هل سيتطوران بشكل متكامل؟ أم أن تطور النظام المالي والنقدي على المستوى الإقليمي سيتخذ شكلًا حصريًا، مما يؤدي إلى تنافس ليس فقط بين المستويين العالمي والإقليمي، ولكن أيضًا إلى نظام تنافسي بين المناطق؟

في ظل هذا التحول الكبير في النظام المالي والنقدي الدولي، كيف يمكن لكوريا أن تلعب دورًا فعالًا كصانع للقواعد، يشمل كلاً من المستوى العالمي ومنطقة شرق آسيا؟ بعبارة أخرى، مع اعتبار استقرار أسعار الصرف، وتوسيع شبكة الأمان المالي، وتوفير رأس المال وإدارته بسلاسة للتنمية الاقتصادية كأهداف سياسية رئيسية للدبلوماسية المالية والنقدية، كيف ينبغي السعي لتحقيقها، وفي الوقت نفسه، كيف يمكن تحقيق أقصى قدر من الاستقلالية السياسية (autonomy) لتعكس تفضيلات كوريا في النظام المالي والنقدي العالمي والإقليمي في شرق آسيا؟

تدعو هذه الورقة إلى أن تكون التعددية (multilateralism) هي الاتجاه السياسي الذي يجب أن تسعى إليه الدبلوماسية المالية والنقدية الكورية. كدولة غير قوية، يجب على كوريا أن تسعى إلى التعددية ليس فقط كوسيلة سياسية، بل كهدف بحد ذاته. وبشكل أكثر تحديدًا، يجب على كوريا أن تبذل قصارى جهدها لتوطيد التعاون المالي والنقدي الجاري في شرق آسيا من خلال لعب دور "الوسيط النزيه" (honest broker)، وأن تشارك في عملية وضع القواعد للنظام المالي والنقدي العالمي، مثل مجموعة العشرين (G-20)، على أساس إقليمي في شرق آسيا. إنها استراتيجية لربط الإقليم والعالم من خلال التعددية، وهذا الاختيار الاستراتيجي يفتح إمكانية تحقيق أقصى قدر من تفضيلات السياسة الكورية وانعكاسها في إعادة تأسيس النظام الاقتصادي العالمي مقارنة بالاستراتيجيات الأخرى. من خلال ترسيخ التعددية الإقليمية، يمكن بناء علاقات ثقة مع الصين واليابان، واكتساب الخبرة في التنسيق السياسي، وتطوير السياسات معًا لتحقيق تفضيلات السياسة الكورية على الساحة العالمية. على الرغم من أن الدول غير القوية قد تواجه قيودًا في إطلاق التعددية ووضع الأطر المؤسسية لقضايا معينة، إلا أنها يمكن أن تستفيد بفعالية من الأطر التعددية القائمة.

تتكون هذه الورقة من الأجزاء التالية. أولاً، ستناقش لماذا يمكن أن تعمل التعددية لصالح الدول غير القوية مثل كوريا، مع التركيز على الدراسات الحالية لتوفير الإطار النظري للحجة الرئيسية للورقة. بعد ذلك، ستنظر في تطور قضايا وآفاق التعاون المالي والنقدي الإقليمي في شرق آسيا، وهو الموضوع الرئيسي للدبلوماسية المالية والنقدية الكورية، وكذلك تطور مجموعة العشرين (G-20) على المستوى العالمي. بناءً على المناقشة أعلاه، ستناقش الورقة أهمية وإلحاح استراتيجية ربط الإقليم والعالم من خلال التعددية بالنسبة لكوريا، وتقترح تعزيز قدرات شبكات السياسة من أجل دور فعال لكوريا ضمن إطار التعددية، لتختتم بذلك.

ثانياً: لماذا التعددية؟

التعددية هي إحدى الطرق التي تنفذ بها الدول سياساتها الخارجية، إلى جانب الأحادية (unilateralism) والثنائية (bilateralism). بالنسبة للدول غير القوية، فإن الأحادية ليست خيارًا سهلاً، وبالتالي فإن الثنائية والتعددية هما الخياران المتاحان. وللأسباب التالية، يمكن أن تكون التعددية أكثر ملاءمة للدول غير القوية في تحقيق سياساتها مقارنة بالثنائية. سننظر أولاً في المزايا العامة التي توفرها التعددية للدول غير القوية، ثم في فائدة التعددية للدبلوماسية المالية والنقدية الكورية التي تربط بين الإقليم والعالم.

تمنح التعددية، في حد ذاتها، العديد من الفوائد لدول غير قوية مثل كوريا. بشكل عام، تتيح التعددية الموجهة نحو الإجماع، مقارنة بالأشكال الأخرى من العمليات السياسية، سماع صوت الدول غير القوية في عملية صنع السياسات. بالطبع، لا تجلب السياسات النهائية دائمًا فوائد متناظرة لجميع الدول المشاركة في التعددية. كما يجادل الواقعيون، قد تكون التعددية امتدادًا لسياسات القوى العظمى (Krasner 1985؛ Mearsheimer 1995؛ Grieco 1999). ومع ذلك، حتى في هذه الحالة، يمكن للتعددية أن تخفف من توزيع الفوائد الناجم عن علاقات القوة غير المتناظرة مقارنة بالثنائية (Ruggie 1990؛ Martin 1998). من خلال الاستفادة من المعايير والقواعد وإجراءات الاجتماعات التي توفرها المؤسسات التعددية، يمكن الحصول على فرصة لتنسيق المصالح مع القوى العظمى إلى أقصى حد (Hurrell 2005، 50). وفي هذا الصدد، تجادل كاثرين لو بما يلي (Lu 2009، 54-55).

في حين أن النزاعات، وخاصة حول توزيع السلع والأعباء، ستنشأ حتماً، في ظل ظروف الصداقة السياسية بين الشعوب [في سياق تعددية الأطراف]، سيتم التفاوض عليها ضمن سياق خلفية عالمية من المعايير والمؤسسات القائمة على الاعتراف المتبادل، والإنصاف في توزيع أعباء وفوائد التعاون العالمي، وتقاسم السلطة في مؤسسات الحوكمة العالمية بدلاً من هيمنة أي مجموعة.

التعددية مفيدة في فترات التحول الكبرى. وتشير فترات التحول الكبرى إلى فترات مضطربة تتطور فيها الآراء السياسية المقترحة للتغيير في ساحة سياسية تتصادم فيها القوى الجديدة مع القوى القائمة. يوفر إطار التعددية في هذه الفترات الانتقالية ساحة للنقاش لمختلف الجهات الفاعلة، مما يسمح لها بتبادل المعلومات (مثل تفضيلات السياسة والوسائل) حول بعضها البعض. لا يؤدي النقاش وتوسيع نطاق المعلومات دائمًا إلى نتائج جيدة يمكن لجميع الجهات الفاعلة الاتفاق عليها. ومع ذلك، من خلال النقاش الذي توفره التعددية، تتم مناقشة ما هي المشاكل وما هي الحلول الممكنة، وفي تلك العملية، يتم التعبير عن مواقف الدول، مما يسمح للدول غير القوية التي تلتزم بالقواعد بالتنبؤ بالسياسات للتكيف بسهولة أكبر (Pouliot 2011).

على سبيل المثال، تتكون مجموعة العشرين (G-20)، التي تأسست في أعقاب الأزمة المالية العالمية، من أربع مجموعات. المجموعة 1 هي إصلاح التنظيم المالي (متطلبات رأس مال البنوك / اتفاقية بازل 3)، وتناقش قضايا تتعلق بنسب رأس المال الذاتي للبنوك ومختلف لوائح البنوك (“تنظيم المكافآت”، “مواءمة المحاسبة”، “وكالات التصنيف الائتماني”، “ضريبة البنوك، ضريبة المعاملات الدولية”، “المشتقات”، و”صناديق التحوط”). المجموعة 2 هي التنسيق الاقتصادي الكلي. تشمل القضايا التي تمت مناقشتها للتنسيق الاقتصادي الكلي “إدارة الديون السيادية”، “الاختلالات الاقتصادية العالمية والعملة”، “تقييمات العملات وحركاتها”، “النظام النقدي” (مستقبل الدولار كعملة أساسية)، “شبكة الأمان المالي العالمي” (أجندة كوريا)، “تنسيق نظام التجارة” (منع الحمائية وإكمال جولة الدوحة). المجموعة 3 تناقش السلع العامة. وتشمل الأجندة “الأهداف الإنمائية للألفية”، “المناخ/الطاقة”، “الأمن الغذائي”، “الابتكار/التعليم، الفساد”. وأخيراً، المجموعة 4 هي الإطار المؤسسي والحوكمة، وتتناول مسألة إنشاء أمانة لمجموعة العشرين وإصلاح المؤسسات المالية الدولية بما في ذلك صندوق النقد الدولي. بهذه الطريقة، في إطار التعددية، تتم مناقشة الموضوعات التفصيلية بشكل متعمق حسب المجموعة. في عملية الاتفاق وعدم الاتفاق، ينشأ إطار مشترك للتفاعل يركز على مواقف الدول تجاه المشاكل المطروحة، مما يمكن أن يزيد من التنبؤات السياسية بشأن إمكانيات واتجاهات حل المشكلات... (يتبع)