[تقرير NSP رقم 53] تحديات وآفاق السياسة البحرية الكورية في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين

أستاذ مساعد في كلية الإدارة العامة بجامعة سيول الوطنية. تشمل مجالات البحث والتعليم اقتصاديات السياسة في شرق آسيا، وسياسات التجارة الدولية، والنزاعات الإقليمية في شرق آسيا. نشر الدكتور غو مين كيو كتاب "نزاعات الجزر وبناء النظام البحري في شرق آسيا: بين الصخرة والمكان الصعب" (نيويورك: سبرينغر)، الذي حلل العديد من النزاعات البحرية في شرق آسيا واستكشف إمكانيات نظام بحري جديد. بالإضافة إلى ذلك، نشر العديد من المقالات في مجلات أكاديمية دولية مرموقة مثل "Pacific Review"، و"Pacific Affairs"، و"International Relations of the Asia-Pacific"، و"Asian Perspective"، و"European Journal of East Asia Studies"، و"Global Asia"، و"Journal of East Asian Studies". بعد تخرجه من قسم العلاقات الدولية وكلية الإدارة العامة بجامعة سيول الوطنية، حصل الدكتور غو مين كيو على درجة الماجستير في اقتصاديات السياسة الدولية من كلية الدراسات الدولية المتقدمة (SAIS) بجامعة جونز هوبكنز في الولايات المتحدة، وفي عام 2005 حصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا، بيركلي، حول موضوع النزاعات الإقليمية في شرق آسيا. عمل الدكتور غو مين كيو كباحث ما بعد الدكتوراه ومحاضر بدوام كامل لمدة عامين في معهد دراسات القضايا الدولية (CIS)، ومعهد الدراسات الكورية (KSI)، وقسم العلاقات الدولية (SIR) بجامعة جنوب كاليفورنيا في الولايات المتحدة، وشغل منصب أستاذ مساعد في قسم الإدارة العامة بجامعة يونسي (2007-2010).

مقدمة

البحر هو مساحة معقدة ومتعددة الطبقات تلتقي فيها الأمن التقليدي بمعنى تقليدي، والأمن غير التقليدي مثل خطوط الاتصال البحرية المتعلقة بنقل الموارد البشرية والمادية، وتنمية الموارد، والبيئة. البحر هو أيضًا مجال سياسي مهم يمكن من خلاله فحص التحديات المباشرة للسياسة الخارجية الكورية في العقد الثاني من القرن الحادي والعشرين، والتي تسعى إلى التعقيد، واستخلاص التوقعات المستقبلية. "البلد الذي يسيطر على البحر يسيطر على العالم". بالطبع، الهدف النهائي للسياسة الخارجية الكورية ليس "السيطرة على العالم". ومع ذلك، لا يمكن إهمال "البحر". كما كان في الماضي، وكما هو الحال في الحاضر، فإن البلد الذي يسيطر على العالم في المستقبل سيسيطر بالتأكيد على البحر، وسيتأثر أمننا التقليدي وغير التقليدي بتأثير تلك القوة البحرية.

كما هو معروف، تطور النظام الدولي في شرق آسيا بعد الحرب حول مفهوم الإقليمية القوية. في الفضاء الجغرافي الذي تتعايش فيه الدول المعتدية والضحية للاعتداء الإمبريالي، وفي السياق الزمني الذي يلقي فيه العداء القديم بينها بظلاله الطويلة، تمسكت دول شرق آسيا بمبدأ الدولة الإقليمية ومبدأ عدم التدخل في سيادة الدولة أكثر من دول المناطق الأخرى (Moon and Chun 2003). تكمن الإقليمية، سواء كانت هجومية أو دفاعية في بعض الأحيان، في خلفية القومية في شرق آسيا، والتي تطورت بأشكال مختلفة مثل الاستعادة الإقليمية، والقومية الموارد، أو القومية الإقليمية. بالطبع، منذ الحرب العالمية الثانية والحرب الكورية، لم تتحول الإقليمية المتنافسة في المنطقة إلى صراع مادي شامل. وذلك لأن معظم قضايا الحدود البرية قد تم حلها. ومع ذلك، لا تزال هناك مجالات لم يتم حلها، ولا تزال واسعة النطاق. وهي نزاعات حول الجزر والحدود البحرية (غو مين كيو 2011).

إذا كان المرء سيختار الأماكن التي يحتمل فيها حدوث نزاعات بحرية على مستوى العالم، فستكون منطقة شرق آسيا البحرية، التي تتكون من شمال غرب المحيط الهادئ، وبحر الشرق، والبحر الأصفر، وبحر الصين الشرقي، وبحر الصين الجنوبي (بارك 1983 أ، 1983 ب، 1983 ج، 1983 د؛ كيم 2004؛ فالنسيا 2008، 2010؛ كو 2009؛ فان دايك 2009). في منطقة شمال شرق آسيا، لا تظهر أي علامات على حل المواجهات الدبلوماسية الدورية والمتكررة بين كوريا واليابان، واليابان والصين، وروسيا واليابان حول السيادة على دوكدو، وجزر سينكاكو/دياويو، والأراضي الشمالية/جزر كوريل الجنوبية. بالإضافة إلى ذلك، فإن الصراع الكامن بين الكوريتين والصين والولايات المتحدة في البحر الأصفر، كما أظهرته سلسلة التوترات الدبلوماسية التي أثارها قصف تشونان وقصف جزيرة يونغبيونغ، يمكن أن يخل بالتوازن الدقيق للقوة والمصالح في المنطقة في أي وقت. بحر الصين الجنوبي، حيث يثير المطالبة بالسيادة الأكثر صراحة من قبل الصين استياء ليس فقط دول جنوب شرق آسيا ولكن أيضًا الولايات المتحدة، هو منطقة خطيرة لا تقل عن البحر الأصفر وبحر الشرق وبحر الصين الشرقي. في مايو 2011، أدى قطع كابل سفينة استكشاف النفط والغاز الفيتنامية من قبل سفينة دورية صينية في بحر الصين الجنوبي إلى نزاع بين الصين وفيتنام كاد أن يؤدي إلى اشتباك مسلح. علاوة على ذلك، في صيف نفس العام، زادت الأجواء سوءًا مع إجراء الدول المعنية تدريبات عسكرية متتالية في المنطقة. على الرغم من أن القوة البحرية الهائلة للولايات المتحدة وفرت استقرارًا للنظام البحري في شرق آسيا لفترة من الوقت بعد نهاية الحرب الباردة، إلا أن هناك علامات في كل مكان تشير إلى أنها تواجه الآن تحديًا خطيرًا من الصين.

تطورت القضايا البحرية في شرق آسيا في سياقات سياسية واقتصادية وقانونية دولية متنوعة. وبشكل أكثر تحديدًا، تتشكل هيكل قضايا متعدد الطبقات حول قضايا السيادة، وتنمية الموارد، وتحديد الحدود، وحماية البيئة. السمة المميزة للنزاعات البحرية الأخيرة في المنطقة هي أنها تحدث بشكل متزامن، وخلفها انتقال توازن القوى في شرق آسيا، والذي يتجسد في صعود الصين وضعف الولايات المتحدة النسبي. ومع ذلك، من منظور أكثر عالمية ومعيارية، تطورت نزاعات الجزر والمناطق البحرية في شرق آسيا بشكل وثيق الصلة بقضايا تحديد الحدود مثل المياه الإقليمية والمنطقة الاقتصادية الخالصة (EEZ) بموجب "اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار" (UNCLOS)، والصراعات المستمرة بين دول المنطقة تعكس حدود النظام البحري الدولي. بمعنى آخر، تقع القضايا البحرية في شرق آسيا عند تقاطع سلسلة من الأحداث والمؤسسات والاتجاهات. لذلك، يتطلب وضع سياسة بحرية معقدة إدراكًا وفهمًا واضحين لهذه الهياكل متعددة الطبقات.

يتكون هذا البحث على النحو التالي. القسم الثاني يبحث في تأثير التغيرات الهيكلية في توازن القوى الجديد في شرق آسيا، وخاصة صعود الصين وتراجع الولايات المتحدة، على النظام البحري الحالي في شرق آسيا في سياق الأحداث-المؤسسات-الاتجاهات. كما يعيد النظر في أهمية "اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار" كمنظم معياري، والتي يمكن اعتبارها تجميعًا للمعايير الدولية المتعلقة بالبحر التي تطورت حتى الآن، من منظور توازن القوى الجديد في شرق آسيا. وعلى وجه الخصوص، يشير إلى أنه على الرغم من الأهمية المعيارية والعملية للاتفاقية، إلا أن غموض أحكامها الرئيسية يحد من حل النزاعات المحددة بين دول شرق آسيا. ومن الجدير بالذكر أن المواجهة الأخيرة بين الولايات المتحدة والصين في المياه البحرية لشرق آسيا تتكشف أيضًا حول "اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار". يحلل القسم الثالث أساليب الخط الأساسي ومبادئ تحديد الحدود التي تتبناها دول شمال شرق آسيا الثلاث: كوريا واليابان والصين. كما يستعرض أهمية وحدود التدابير المؤقتة الثنائية كوسيلة رئيسية للحوكمة البحرية الإقليمية. وبناءً على ذلك، يسعى القسم الرابع إلى إيجاد حلول متعددة الأطراف إقليمية لضمان الأمن غير التقليدي، مثل التنمية المشتركة للموارد، وحماية البيئة البحرية الإقليمية، وتيسير الملاحة، على أساس إعلان تجميد قضايا السيادة التي يصعب حلها حاليًا. كما يبحث في أهمية وحدود "مبادرة الأمن لمنع الانتشار" (PSI)، التي شاركت فيها كوريا بعد حادثة التجربة النووية الثانية لكوريا الشمالية في عام 2009، كآلية متعددة الأطراف لمنع انتشار الإرهاب والأسلحة النووية في المنطقة. أخيرًا، يتطلع القسم الخامس إلى مستقبل النظام البحري في شرق آسيا ويستخلص الآثار السياسية.

النظام البحري في شرق آسيا في فترة تحول

1. تصاعد التنافس على الهيمنة بين الولايات المتحدة والصين وظهور ديناميكيات بحرية جديدة

إن التوازن المعقد للقوة والمصالح في شرق آسيا، وخاصة في المناطق البحرية، لم يعد يسمح لدولة واحدة بالهيمنة. لقد لعبت كوريا دورًا في الحفاظ على توازن بين القوى القارية والبحرية بين جيرانها الأقوياء، وإن كان ذلك بشكل محدود. أظهرت رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) قيودًا هيكلية في معالجة النزاعات البحرية في بحر الصين الجنوبي، مثل مبدأ عدم التدخل، لكنها أظهرت مؤخرًا بعض المرونة المؤسسية والقدرة على التكيف. سعت اليابان إلى ترسيخ مكانتها من خلال احتواء الصين، المنافس الإقليمي للقوة، عبر الولايات المتحدة، لكنها تفقد تدريجياً مكانتها كقوة بحرية تقليدية بسبب الركود طويل الأمد وغياب القيادة السياسية. من ناحية أخرى، فإن السياسة البحرية الأكثر عدوانية للصين وتزايد قوتها البحرية يثيران قلقًا كبيرًا في منطقة شرق آسيا. تسعى الصين بشكل خاص إلى إيجاد توازن جديد للنظام البحري الإقليمي، لكنها تخشى أن تُقيّدها المؤسسات أو القواعد التي لم تصممها بنفسها، مما يؤدي إلى تفاقم عدم اليقين لدى الدول المجاورة. ما يزيد الأمر تعقيدًا هو أن الولايات المتحدة، بعد أن تخلت عن موقفها الفاتر السابق، أبدت مؤخرًا استعدادًا للمشاركة بنشاط في القضايا البحرية في شرق آسيا.

أصبح النظام البحري لشرق آسيا في مرحلة انتقالية أكثر اضطرابًا بسبب العوامل الجيوسياسية والجغرافية الاقتصادية المتغيرة في المنطقة، وفي قلب هذا الاضطراب تكمن الصين الصاعدة والأكثر حزمًا، والولايات المتحدة التي تعيد الانخراط ولكنها لا تزال تتخذ موقفًا غامضًا. تشمل الأمثلة الرئيسية للأحداث التي وقعت في السنوات الأخيرة في المياه شرق آسيا: تشويه اليابان لسجلاتها التاريخية بشأن السيادة على دوكدو (يوليو 2008)، استفزاز الصين للسفينة الاستطلاعية البحرية الأمريكية إمبيكال في بحر الصين الجنوبي (مارس 2009)، حادثة غرق سفينة تشونان الكورية الجنوبية (مارس 2010) وقصف جزيرة يونبيونغ (نوفمبر 2010) بسبب استفزازات كوريا الشمالية، النزاع بين الصين واليابان حول العناصر الأرضية النادرة (سبتمبر 2010)، النزاع بين الصين وفيتنام الناجم عن قيام سفينة دورية صينية بقطع كابلات سفينة استكشاف الغاز الفيتنامية (مايو 2011)، وافتتاح عصر حاملات الطائرات الصينية بعد التشغيل التجريبي الناجح لأول حاملة طائرات، فاريج (أغسطس 2011). يمكن ملاحظة أن تكرار وحجم مشاركة الصين في هذه الأحداث كبير بشكل ساحق. يمكن اعتبار هذه السلسلة من الأحداث سببًا ونتيجة للديناميكيات البحرية الإقليمية الجديدة التي تشكلت في السياق المؤسسي لـ "اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار" التي سيتم مناقشتها لاحقًا.

كما هو معروف، في حين أن وزن الصين في اقتصاد شرق آسيا ككل يزداد بشكل مطلق، فإن الحوافز الاقتصادية قد خففت التوترات السياسية والدبلوماسية بين الصين والدول المجاورة. من ناحية أخرى، في غياب القيود مثل السيطرة الاستراتيجية في حقبة الحرب الباردة، تسعى الصين الآن إلى سياسة بحرية استباقية تزيد من مصالحها إلى أقصى حد. في حين أن جميع الخبراء لا يتفقون على أسوأ السيناريوهات، إلا أن الاتجاه الحالي يشير إلى أن الدول المجاورة، في مواجهة الصين التي تستعرض قوتها بشكل مباشر أو غير مباشر على الدول المجاورة بما في ذلك الولايات المتحدة، ستسرع على الأرجح في اتخاذ تدابير للحفاظ على توازن القوى، أي سباق التسلح (هولمز ويوشيهارا 2010؛ كاتو 2010؛ فان دايك 2009؛ فالنسيا 2008، 2010). في حقبة الحرب الباردة، كان يُعتقد أن الولايات المتحدة والاتحاد السوفيتي كانا مهتمين فقط بمصالحهما الجيوسياسية وكان لديهما القليل من التطلعات الإقليمية في منطقة شرق آسيا. ومع ذلك، فإن الصين، كقوة إقليمية صاعدة، لديها تطلعات جيوسياسية وإقليمية على حد سواء، مما يعني أن لها آثارًا مختلفة تمامًا على النظام البحري لشرق آسيا. على الرغم من الجدل، فقد تأثرت سياسة الصين تجاه النزاعات البحرية في شرق آسيا إلى حد كبير بطموحات استعادة الأراضي. كما أثرت الاعتبارات الاقتصادية على سياسة الصين البحرية التصادمية. أصبح تأمين طرق نقل الطاقة والمواد الخام أولوية للصين. على وجه الخصوص، منذ أن أصبحت الصين مستوردًا صافياً للنفط في عام 1993، أصبحت قضايا الطاقة سببًا رئيسيًا للنزاعات في بحر الصين الجنوبي وبحر الصين الشرقي (كو 2009).

إن تدهور العلاقات بين الصين والدول المجاورة يمنح الولايات المتحدة فرصة لإعادة الظهور في منطقة شرق آسيا. على سبيل المثال، النزاع بين الصين واليابان حول جزر سينكاكو/دياويو الذي اندلع في خريف عام 2010، على الرغم من استياء الصين العميق من التدخل الأمريكي، أعاد التأكيد لليابان على أن الولايات المتحدة هي الملاذ الأخير لحماية مصالحها الأمنية. وبهذه المناسبة، تم احتواء الصراع الدبلوماسي بين الولايات المتحدة واليابان بشأن نقل قاعدة فوتنما في أوكيناوا، والذي اندلع في أوائل عام 2010، مؤقتًا. في سياق مماثل، تعمل فيتنام على تحسين علاقاتها بسرعة مع الولايات المتحدة في العديد من الجوانب في السنوات الأخيرة لاحتواء الصين، منافسها الأكبر في بحر الصين الجنوبي. تتبع الحكومة الفيتنامية استراتيجية لمحاولة تدويل النزاع من خلال إشراك دول أخرى في مفاوضات متعددة الأطراف. استجابة جزئية لهذه الجهود الدبلوماسية التي تبذلها الحكومة الفيتنامية، أكدت إدارة أوباما الأمريكية أنها ستلتزم الحياد بشأن النزاعات الإقليمية على جزر سبراتلي وباراسيل، لكنها ستتدخل إذا تم انتهاك حرية الملاحة الأمريكية (فالنسيا 2010).

كما سيتم شرحه بمزيد من التفصيل في القسم التالي، فإن المنافسة الجديدة بين الولايات المتحدة والصين على البحار في شرق آسيا ترتبط بالنقاش القانوني الدولي حول أنواع الإجراءات العسكرية التي يمكن أن تقوم بها دولة في المنطقة الاقتصاد الخالصة (EEZ) لدولة أخرى. كما يتضح من حادثة الاصطدام بين طائرة استطلاع أمريكية من طراز EP-3 ومقاتلة صينية في عام 2001، وحادثة استفزاز سفينة المراقبة البحرية الأمريكية إمبيكال من قبل الصين في عام 2009، فإن الإجراءات الهجومية للحكومة الصينية ضد الأنشطة العسكرية الأمريكية في المنطقة الاقتصاد الخالصة لدولتها يمكن أن تؤدي إلى مواجهة خطيرة بين القوتين العظميين. كما سيتم مناقشته في القسم التالي، فإن الدولة التي لديها ولاية على المنطقة الاقتصاد الخالصة بموجب "اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار" لديها سيطرة كاملة على جميع الموارد البيولوجية وغير البيولوجية ويمكنها تقييد البحث العلمي من قبل دول أخرى. ومع ذلك، تدعي الولايات المتحدة أن قيام سفنها بإجراء أنشطة استطلاع في المنطقة الاقتصاد الخالصة لدولة أخرى أمر مبرر بموجب مبدأ حرية الملاحة الذي تضمنه "اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار". بالطبع، لا تقبل الصين هذا الادعاء. تصف الصين هذه الأنشطة بأنها "بحث علمي بحري" وتدعي أن موافقة الدولة الساحلية ضرورية للقيام بمثل هذه الأنشطة في المنطقة الاقتصاد الخالصة. ومع ذلك، فإن موقف الصين يتعارض مع أنشطة الاستطلاع والمراقبة الأحادية الجانب التي تقوم بها الصين في المناطق الاقتصاد الخالصة لليابان وفيتنام. لذلك، فإن هذه القضية مثيرة للجدل إلى حد كبير (كو 2010).

تتجلى هذه المواجهة بين الولايات المتحدة والصين بوضوح في التدريبات البحرية المشتركة بين الولايات المتحدة وكوريا الجنوبية بعد حادثة غرق سفينة تشونان. بعد حادثة غرق سفينة تشونان، أعلنت الولايات المتحدة وكوريا الجنوبية عن إجراء تدريبات بحرية مشتركة واسعة النطاق، بما في ذلك حاملة الطائرات النووية جورج واشنطن، في المياه المحيطة باليابان وشبه الجزيرة الكورية. كان من المقرر في الأصل إجراء التدريبات في البحر الأصفر أيضًا، لكن تم إلغاؤها فجأة بسبب الاحتجاج الشديد من الصين. أبدت الصين حساسية شديدة تجاه مشاركة الولايات المتحدة في التدريبات البحرية في هذه المنطقة، والتي تقع معظمها ضمن مناطق العمليات العسكرية الصينية والمناطق الاقتصاد الخالصة، وقامت بإجراء تدريبات بحرية استباقية. في الواقع، لا يمكن تبرير مطالبة الصين الأحادية بالمنطقة الاقتصاد الخالصة لأنها لم تتفق رسميًا على حدود المنطقة الاقتصاد الخالصة مع كوريا الجنوبية في البحر الأصفر. من ناحية أخرى، بعد قصف كوريا الشمالية المفاجئ لجزيرة يونبيونغ في نوفمبر 2010، أجرت الولايات المتحدة وكوريا الجنوبية تدريبات بحرية مشتركة في البحر الأصفر، بما في ذلك حاملة الطائرات جورج واشنطن، دون عوائق كبيرة من الصين. ومع ذلك، فإن الرأي السائد هو أن صمت الصين لا يظهر نيتها تغيير سلوكها في المستقبل. تشير هذه السلسلة من الاحتكاكات الدبلوماسية بين الولايات المتحدة والصين إلى صعوبة التوصل إلى اتفاق مرضٍ لجميع الأطراف المعنية بشأن نطاق الإجراءات العسكرية المقبولة بشكل متبادل في البحر شبه المغلق لشرق آسيا (كو 2010).

في ظل هذه الخلفية، كانت التوقعات السائدة في الأوساط الدبلوماسية المحلية والدولية قبل انعقاد الاجتماع الثامن عشر لوزراء خارجية منتدى الآسيان الإقليمي (ARF) في بالي، إندونيسيا، في 22-23 يوليو 2011، هي أن قضية بحر الصين الجنوبي، التي تتشابك فيها صراعات الآسيان مع الصين، والولايات المتحدة مع الصين، ستبرز كأكبر قضية. ومع ذلك، تراجعت الصين خطوة إلى الوراء من خلال التعبير عن موقف استباقي مفاده أن "أهمية حرية الملاحة في بحر الصين الجنوبي واضحة ويجب أن تكون جميع الدول المستفيدة منها"، وبالتالي لم تكن هناك خلافات كبيرة تتجاوز الخطاب الدبلوماسي الذي يعكس المواقف المبدئية للأطراف المعنية. بدلاً من ذلك، رحبت الولايات المتحدة، التي كانت تراقب تحركات الصين، باتفاق الصين والآسيان على مدونة قواعد سلوك لتخفيف التوترات في بحر الصين الجنوبي. كان هذا متباينًا بشكل كبير مع اجتماع منتدى الآسيان الإقليمي (ARF) في هانوي، فيتنام، في يوليو 2010، عندما أثار تصريح وزيرة الخارجية الأمريكية هيلاري كلينتون بأن "الحل السلمي للنزاعات في بحر الصين الجنوبي يرتبط مباشرة بالمصالح الوطنية الأمريكية" مواجهة بين الولايات المتحدة والصين... (يتبع)