الهوية تسود في النهاية: تهديد كوريا الشمالية النووي واستجابة كوريا الجنوبية في عام 2006

ورقة عمل مبادرة أمن آسيا رقم 18

المؤلف

كيم، سونغ بايه هو باحث أول في معهد استراتيجية الأمن القومي (INSS). في هذا المنصب، يقدم المشورة للحكومة ويساهم في تطوير السياسات المتعلقة بكوريا الشمالية وقضايا شبه الجزيرة الكورية. قبل هذا المنصب، شغل منصب كبير مستشاري السياسات لوزير الوحدة الوطنية (2006). قبل توليه هذا المنصب، شغل الدكتور كيم منصب كبير مديري ومدير (2003-2006) لمكتب التخطيط الاستراتيجي، مجلس الأمن القومي لكوريا. حصل الدكتور كيم على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة سيول الوطنية.

أولاً: ما الذي جعل تهديد كوريا الشمالية النووي "غير متوازن"؟

لقد ساد مبدأ توازن القوى في شبه الجزيرة الكورية منذ بداية الحرب الباردة. يمكن فهم الحرب الكورية من هذا المنظور. ازداد التراكم العسكري باستمرار بين الكوريتين حتى بعد توقيع الهدنة، وتستمر الصراعات العسكرية الكبيرة والصغيرة في الحدوث. وقد أدت هذه الظروف إلى نوع من التوازن الاستراتيجي في شبه الجزيرة الكورية. ومع ذلك، ظهر عامل حاسم قد يغير التوازن الاستراتيجي بين الكوريتين في أوائل التسعينيات: تطوير كوريا الشمالية للأسلحة النووية.

تم الكشف عن تطوير كوريا الشمالية للأسلحة النووية لأول مرة في مراحله الأولية في أواخر الثمانينيات وأوائل التسعينيات. لم يتم إيقافه بفعالية أبدًا، وتعتبر كوريا الشمالية الآن في مرحلة ترسانة نووية مع تراكم المواد النووية وإجراء اختبارين نوويين. والجدير بالذكر أنه في نوفمبر 2010، تم الكشف عن برنامج تخصيب اليورانيوم في كوريا الشمالية بالإضافة إلى برنامجها النووي الحالي القائم على البلوتونيوم، مما زاد من خطورة قضية كوريا الشمالية النووية. شكل الاختبار النووي لكوريا الشمالية في عام 2006 مرحلة حرجة، مما جعل كوريا الشمالية دولة نووية بحكم الأمر الواقع. لكن استجابة كوريا الجنوبية كانت مقيدة بشكل غير متوقع. لم تكن هناك عقوبات قوية ضد كوريا الشمالية ولا محاولة مقابلة للتسلح النووي. ما الذي جعل هذا يحدث؟

لماذا لم يتم إيقاف تسلح كوريا الشمالية النووي؟ وفقًا للنظرية الواقعية، كان ينبغي لمنطق معضلة الأمن أن يدعو إلى سلوك موازنة، لكن الاستجابات الفعلية كانت محدودة بل وشبهت سياسة استرضاء بحكم الأمر الواقع. قد يكون خيار الولايات المتحدة مقيدًا بالجغرافيا السياسية لشبه الجزيرة الكورية والتحالف الأمريكي الكوري الجنوبي. لا يمكن فرض أي عقوبات ضد كوريا الشمالية، عسكرية أو اقتصادية، إذا عارضتها كوريا الجنوبية، حليفة الولايات المتحدة. ما هي استجابات كوريا الجنوبية؟ لقد غير التسلح النووي لكوريا الشمالية بشكل حاسم التوازن الاستراتيجي العسكري في العلاقات بين الكوريتين. على الرغم من أنه كان ينبغي لكوريا الجنوبية أن تستجيب بشكل أكثر استباقية للتهديد الكوري الشمالي، إلا أنها لم تفعل ذلك، من منظور الواقعية. حتى بدون ضربة عسكرية استباقية، كان ينبغي فرض عقوبات قوية ضد كوريا الشمالية، نظرًا لأن المخاوف الأمنية كانت الأولوية القصوى في عملية صنع القرار في كوريا الجنوبية. ومع ذلك، واصلت إدارة روه مو هيون إلى حد كبير الاعتماد على العلاقات القائمة بين الكوريتين وانضمت فقط إلى العقوبات المفروضة على كوريا الشمالية من قبل مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بعد الاختبار النووي الأول، وهي المرحلة الأكثر أهمية في البرنامج النووي لكوريا الشمالية. هل كان هذا الإجراء فشلاً في السياسة أم حالة استثنائية؟ إذا أردنا فقط تقييم سياسة كوريا الجنوبية، فيمكننا التوقف هنا، ولكن إذا أردنا تحليلها بعناية، فستكون هناك حاجة إلى تحليل أكثر تعقيدًا.

يطلق الواقعيون الكلاسيكيون الجدد على سلوك الدولة المهددة "موازنة ناقصة" عندما تفشل في التعرف على خطر واضح وحاضر، أو ببساطة لم تتفاعل معه، أو استجابت بطريقة ضئيلة وغير حكيمة (Schweller 2004، ص 159-160). من المثير للجدل ما إذا كان يمكننا وصف رد فعل إدارة روه على التهديد النووي لكوريا الشمالية بأنه "موازنة ناقصة". قد لا يوافق الليبراليون والواقعيون على هذه الحجة. من منظور ليبرالي، كان رد فعل إدارة روه خيارًا عقلانيًا يعكس التقدم في العلاقات بين الكوريتين، لأن الإجراءات العسكرية المفرطة أو العقوبات القوية ضد كوريا الشمالية قد تسبب توترات عسكرية غير ضرورية في شبه الجزيرة الكورية وتقوض العلاقة بأكملها بين الكوريتين. قد لا يعتبر الواقعيون المتشددون سلوك إدارة روه "موازنة ناقصة" أيضًا. في رأيهم، لم تكن هناك حاجة لأي إجراء موازنة في ذلك الوقت، لأن توازنًا استراتيجيًا شاملاً كان يعمل بالفعل في شبه الجزيرة الكورية منذ وجود التحالف الأمريكي الكوري الجنوبي. بل قد ينظرون إلى رد فعل إدارة روه على أنه سلوك مفرط في الانخراط، وكان حساسًا للغاية لرد فعل كوريا الشمالية. ومع ذلك، فإن تعريف سلوك الموازنة على أنه إجراء ذو مغزى عسكري هو نهج ضيق للغاية ومركزي عسكريًا. حتى مفهوم "الموازنة الناعمة" تم تطويره لوصف استراتيجيات الموازنة المحدودة وغير المباشرة من خلال بناء التحالفات والمفاوضات الدبلوماسية، على عكس "الموازنة الصلبة" مثل التراكم العسكري وتشكيل التحالفات (Paul 2005، ص 58). كان رد فعل إدارة روه على الاختبار النووي لكوريا الشمالية في عام 2006 أقل حتى من مستوى التهديد الخاص بها، ناهيك عن المستوى الذي طالب به المحافظون والولايات المتحدة. هناك أسباب كافية لاعتبار سلوك إدارة روه "موازنة ناقصة"، لأنه أهمل حتى "الموازنة الناعمة". ومع ذلك، كانت "موازنة ناقصة" في قضية محددة بدلاً من هيكل قوة شامل.

ومع ذلك، فإن هذه الورقة لا تستند إلى النهج الواقعي الكلاسيكي الجديد. من الصعب تفسير رد فعل إدارة روه باستخدام النظرية الواقعية الكلاسيكية الجديدة حتى لو كانت هناك ظاهرة "موازنة ناقصة" من نوع ما. تشير الواقعية الكلاسيكية الجديدة إلى دور السياسة الداخلية. يتم أخذ تشويه السياسة الخارجية بسبب السياسة الداخلية في الاعتبار بالكامل في دراسات السياسة الخارجية. المشكلة هي أنه كما تظهر الاختلافات الكاملة في السياسة تجاه كوريا الشمالية بين إدارتي روه ولي، يمكن أن تكون السياسة الداخلية لكوريا الجنوبية عاملاً "مفرطًا في الموازنة" وكذلك "ناقصًا في الموازنة". كيف يمكننا تفسير هذه الاختلافات في تفضيلات السياسة؟ نحن بحاجة إلى نهج أكثر تعقيدًا من نظرية السياسة الخارجية المقارنة. في حالة كوريا الجنوبية، من المستحيل التعميم حول كيفية انعكاس السياسة الداخلية في السياسة الخارجية مع العديد من المتغيرات الداخلية. في كوريا الجنوبية، ترتبط العلاقات بين الكوريتين ارتباطًا وثيقًا بالسياسة الداخلية، لأن السياسة تجاه كوريا الشمالية تشمل عناصر ثقافية مثل الهوية والقيم.

سيحلل هذا النقاش كيف تنعكس السياسة الداخلية لكوريا الجنوبية في قضية كوريا الشمالية النووية، وهي أعلى مخاوف الأمن القومي عندما أجرت كوريا الشمالية اختبارها النووي في عام 2006. على وجه الخصوص، سيوضح كيف شكلت العناصر الثقافية مثل القيم والهوية استجابة الحكومة الكورية الجنوبية للتهديد النووي لكوريا الشمالية من منظور البنائية. ومع ذلك، لن يتم التعامل مع البيئة الثقافية العالمية التي تركز عليها البنائية بعمق هنا. تميل البنائية إلى ملاحظة تأثير البيئة الثقافية الداخلية بالإضافة إلى البيئة الدولية. لكن البيئة الثقافية العالمية مثل نظام معاهدة عدم الانتشار (NPT) ومعايير عدم الانتشار كان لها تأثير ضئيل نسبيًا على قرارات السياسة للحكومة الكورية الجنوبية. سأقوم لذلك بمراجعة مدى ملاءمة مختلف المناهج البديلة التي يمكن استخدامها لتفسير سلوك الموازنة الناقصة لكوريا الجنوبية استجابةً للتهديد النووي لكوريا الشمالية.

ثانياً: كيف نفسر استجابة كوريا الجنوبية للتهديد النووي لكوريا الشمالية: مراجعة نظرية موجزة

1. النهج الواقعي الكلاسيكي الجديد

تعتبر القضية النووية القضية الأمنية العسكرية الأكثر نموذجية في الساحة السياسية الدولية ويمكن توقع تفسيرها بقوة من خلال النظرية السياسية الدولية الواقعية التي تؤكد على السياسات العليا. وفقًا للواقعية التقليدية، تسعى جميع الدول إلى تحقيق مصالحها الوطنية، المعرفة على أنها قوة. ومع ذلك، هناك حد لا مفر منه للقوة الوطنية؛ توازن القوى هو عامل رئيسي يحدد سلوك الدول (Morgenthau 1985). والشكل الأكثر وضوحًا للقوة هو الأسلحة العسكرية والنووية التي هي أكثر الوسائل تدميراً.

وبالتالي، فإن توازن القوى هو الأداة الأكثر فعالية للتحليل لتفسير قضية نووية. تؤكد الواقعية الهيكلية، التي رائدها والتز، على مفهوم توازن القوى في سياق مختلف. في ظل نظام دولي فوضوي بدون حكومة عالمية، تمتلك الدول خاصية وظيفية متماثلة كوحدات في أنها يجب أن تعطي الأولوية القصوى لبقائها وسلامتها بدلاً من التعاون مع الدول الأخرى. لذلك، فإن العنصر الأكثر أهمية في السياسة الدولية هو توزيع القوة؛ في هذا السياق، يعد توازن القوى العامل الأساسي الذي يمكن أن يفسر ويتنبأ بسلوك جميع الدول (Waltz 1979). التسلح النووي، على وجه الخصوص، هو عامل حاسم يمكن أن يغير التوازن الاستراتيجي بين الدول بطريقة أساسية. يمكن تفسير تطوير كوريا الشمالية للأسلحة النووية من وجهة نظر واقعية. هناك تفسيرات مختلفة لاستراتيجية التفاوض النووي لكوريا الشمالية. ومع ذلك، لا يمكن إنكار أن كوريا الشمالية طورت برنامج أسلحتها النووية لضمان بقائها وسلامتها. من المفهوم عمومًا أن العوامل الاستراتيجية لأسلحة كوريا الشمالية النووية هي زيادة الضعف الأمني مع نهاية الحرب الباردة وانهيار الكتلة الشرقية؛ الخوف من هجوم الولايات المتحدة، الذي تكثف بعد حرب العراق؛ الفجوة المتزايدة في القدرات الوطنية بين كوريا الجنوبية والشمالية؛ والعبء الناتج عن سباق التسلح التقليدي مع كوريا الجنوبية بسبب الصعوبات الاقتصادية الخاصة بكوريا الشمالية. مهما كانت العوامل، يمكن اعتبار التسلح النووي الأداة الأكثر فعالية لضمان بقاء نظام كوريا الشمالية في بيئة استراتيجية متدهورة بسرعة.

المشكلة هي ما إذا كانت الواقعية يمكن أن تفسر استجابة كوريا الجنوبية للتهديد النووي لكوريا الشمالية. تعتبر الواقعية التقليدية الدولة كوحدة تسعى للقوة كما يفعل الإنسان. وترى الواقعية الهيكلية أن الهيكل الدولي الفوضوي يحدد سلوك الدولة الفردية. في كلتا الحالتين، تأخذ الواقعية الدولة كفاعل عقلاني موحد. تظهر الدولة بشكل طبيعي سلوك موازنة تجاه التهديدات الخارجية، ولكن هذا لم يكن هو الحال في العديد من المناسبات، مثل الاستجابة للتهديد النووي لكوريا الشمالية في عام 2006. لم تتخذ كوريا الجنوبية أي إجراءات عسكرية ذات مغزى في ذلك الوقت. في هذا الصدد، قد نلاحظ المخاطر الجيوسياسية التي تواجهها الحكومة الكورية الجنوبية. إن احتمال حرب شاملة، كما شهدنا في الحرب الكورية، يحد من الخيارات في سياسات كوريا الشمالية. ولكن الإفراط في التأكيد على المخاطر الجيوسياسية قد يؤدي إلى تجاهل حقيقة وجود مستويات مختلفة من العقوبات وأنواع متنوعة من العقوبات العسكرية، مثل التدريبات العسكرية وإجراءات الردع. بأي حال من الأحوال، من الصعب تفسير رد فعل إدارة روه من وجهة نظر واقعية.

حتى ضمن الواقعية، تم التشكيك في نظرية السياسة الدولية القائمة على فرضية الوضعية للعقلانية. يشير الواقعيون الكلاسيكيون الجدد إلى عملية وتفاعل الوكلاء ويدركون أن استجابة الدولة للتهديد الخارجي يمكن أن تتأثر بالظروف الداخلية. كلما اقتربت عملية صنع السياسات والعلاقات الفعلية للدولة مع المجتمع من فاعل موحد، زادت دقة تنبؤات الواقعية. على العكس من ذلك، عندما تكون الدول منقسمة على مستوى المجتمع، فإنها أقل عرضة للسلوك وفقًا لتنبؤات توازن القوى. وفقًا لـ Schweller، وهو واقعي كلاسيكي جديد، يمكننا تفسير خيارات الفاعل لسببين، الأول هو تفضيلات الفاعل، أي الاستعداد، والثاني هو قدرة الفاعل على الموازنة، نظرًا للعقبات السياسية والمادية التي يجب التغلب عليها لتحقيق ذلك. يقترح Schweller أربعة متغيرات شاملة بما يكفي لتفسير استجابات الدول للتهديدات: إجماع النخبة، ضعف الحكومة أو النظام، التماسك الاجتماعي، والتماسك النخبوي. ويصر على أن الدول غير المتماسكة والمجزأة غير راغبة وغير قادرة على الموازنة ضد التهديدات الخطيرة المحتملة، لأن النخب ترى المخاطر الداخلية مرتفعة للغاية وغير قادرة على حشد الموارد المطلوبة من مجتمع منقسم (Schweller 2004، ص 168-170).

للنهج الواقعي الكلاسيكي الجديد بالفعل بعض الآثار المتعلقة بقضية كوريا الشمالية النووية. صحيح أن قضية كوريا الشمالية النووية قد تدهورت على مدى العشرين عامًا الماضية منذ أوائل التسعينيات على الرغم من بعض التقدم. يُشتبه في أن كوريا الشمالية كانت تطور برنامجها النووي في أوائل التسعينيات ويُفترض أنها دولة نووية بحكم الأمر الواقع اليوم. من وجهة نظر واقعية كلاسيكية جديدة، فإن هذا الوضع هو نتيجة لعدم وجود استجابات مناسبة للتهديدات الخارجية الصريحة وظاهرة "موازنة ناقصة" نموذجية. في إطار Schweller، هذه نتيجة للسياسة الداخلية المحددة لكوريا الجنوبية. صحيح أن الدولة والمجتمع في كوريا الجنوبية كانا مجزأين خلال نفس الفترة. خاصة بعد القمة الأولى بين الكوريتين في عام 2000، أصبح المجتمع بأسره وكذلك النخب السياسية منقسمين تقريبًا حول العلاقات بين الكوريتين والسياسة تجاه كوريا الشمالية. لكن هذا لا يكفي لتفسير استجابة كوريا الجنوبية للتهديد النووي لكوريا الشمالية فقط بالإشارة إلى تماسك المجتمع. إطار Schweller، المستند إلى التجارب البريطانية والفرنسية خلال فترة ما بين الحربين، لا يمكن تطبيقه على كوريا الجنوبية، التي لديها خلفية تاريخية مختلفة. علاوة على ذلك، من المستحيل تقريبًا تفسير استجابة إدارة لي لقضية كوريا الشمالية النووية، وهي عكس استجابة إدارة روه تمامًا، بينما لم يتغير تجزؤ المجتمع وتماسكه. لا معنى لتفسير أن استجابة كوريا الجنوبية قد تغيرت تمامًا بعد عامين فقط، مع تغيير في تفضيلات الفاعل بسبب تعديلات في الظروف السياسية الداخلية. بل سيكون من الأكثر منطقية القول بأن تفضيلات السياسة للإدارتين كانت مختلفة نفسيًا واجتماعيًا. صحيح أن السياسة الداخلية ذات صلة في موازنة التهديدات الخارجية. ولكن في حالة كوريا الجنوبية، فإن العناصر الثقافية مثل القيم والهوية أكثر تأثيرًا بكثير من المصالح السياسية والاقتصادية.

2. التفسير الليبرالي

لليبراليين الكثير ليقولوه عن استجابة كوريا الجنوبية للتهديد النووي لكوريا الشمالية. سيرفضون مفهوم "الموازنة الناقصة". "الموازنة الناقصة"، وهي ذات قيمة عالية جدًا، هي مفهوم يعتمد على افتراض أنه يجب اتخاذ إجراء موازنة استباقي. لكن الليبراليين لن يعتبروا استجابة إدارة روه "موازنة ناقصة". بالنسبة لهم، كانت هذه هي الاستجابة المناسبة لمنع التوترات من التصاعد في شبه الجزيرة الكورية. في رأيهم، حدث نوع من "التقليل من الانخراط" تحت إدارة لي، إلى الحد الذي تدهورت فيه قضية كوريا الشمالية النووية بشكل أكبر. الدافع وراء التهديد النووي لكوريا الشمالية كان دفع الولايات المتحدة للتفاوض على رفع العقوبات المالية ضد كوريا الشمالية بدلاً من خلق تهديد كبير وفوري لإحداث اختلال استراتيجي بين الكوريتين. اتخاذ إجراءات عسكرية مفرطة هو "موازنة مفرطة" قد تسبب توترات عسكرية في شبه الجزيرة الكورية. في وجهة النظر الليبرالية، عكس اختيار إدارة روه التقدم في العلاقات بين الكوريتين. بناءً على تحليل التكاليف والفوائد، كان خيارًا عقلانيًا للحفاظ على العلاقات بين الكوريتين من خلال استجابة مقاسة بدلاً من التضحية بالعلاقة بأكملها من خلال عقوبات قوية ضد كوريا الشمالية. هذا يعني أن "تأثير الانتشار" قد عمل، كما تقول الليبرالية والوظيفية. تستند المناهج الليبرالية إلى فرضية أن الدولة هي في الأساس فاعل عقلاني. ولكن إذا فهمنا أن اختيار إدارة روه لم يكن الأفضل ولكنه كان حتميًا وعقلانيًا، فإنه يأتي على الأقل من حقيقة أن الفاعل (إدارة روه) كان لديه وجهة نظر ليبرالية. أظهرت إدارة لي خيارًا آخر بالتضحية بعلاقتها بين الكوريتين من أجل حماية مصالحها الأمنية. ومع ذلك، فإن النهج الليبرالي أيضًا لا يمكنه تفسير سبب قيام الإدارتين الكوريتين الجنوبيتين تحت نفس هيكل الدولة والمجتمع تقريبًا باتخاذ خيارات سياسية متعارضة.

3. بديل بنائي

النهج البنائي ذو صلة بتحليل استجابة إدارة روه لقضية كوريا الشمالية النووية من حيث أنه يؤكد على العناصر الثقافية مثل القيم والهوية. أصبحت السياسة الداخلية لكوريا الجنوبية أكثر تنوعًا مع مرورها بالتصنيع السريع والديمقراطية على مدى نصف القرن الماضي، وزاد تأثير المتغيرات الداخلية في عملية صنع القرار بشكل كبير. وبالتالي، يمكننا تفسير سلوك كوريا الجنوبية بتحليل الرأي العام حول قضايا السياسة الخارجية المحددة أو المصالح البيروقراطية. يمكننا أيضًا ببساطة استخدام طرق تحليل مثل الاتساق المعرفي، والتفكير الجماعي، والضغط النفسي.

ومع ذلك، يبدو أن استجابة إدارة روه للاختبار النووي الأول لكوريا الشمالية الذي أحلله هنا قد تأثرت بشكل أكبر بسياسات الخطاب والعناصر الثقافية من المصالح السياسية، كونها أكثر صلة من العناصر المعرفية والنفسية على المستوى الشخصي للنخب السياسية.

تركز البنائية بشكل أكبر على العناصر الثقافية المؤسسية لبيئة وهوية الدولة بدلاً من البيئة المادية المحيطة بها، مما يشكل مصالح الأمن القومي أو السياسات الأمنية للدولة. يحدد كاسنستين المعايير على أنها توقعات جماعية للسلوك المناسب للجهات الفاعلة ذات الهوية المعطاة. في بعض الحالات، تعمل المعايير كقواعد تحدد هوية الفاعل. في حالات أخرى، تعمل المعايير كمعايير تحدد التنفيذ المناسب لهوية محددة بالفعل. يُطلق على الأول "التأثيرات التأسيسية" التي تحدد الإجراءات التي ستجعل الآخرين المعنيين يتعرفون على هوية معينة، ويُطلق على الأخير "التأثيرات التنظيمية" التي تحدد معايير السلوك المناسب (Katzenstein 1996، ص 5). مجتمعة، تحدد المعايير توقعات حول من سيكون الفاعل في بيئة معينة وحول كيفية تصرف هؤلاء الفاعلين المعينين (Katzenstein 1996، ص 54). تؤثر المعايير على صانعي السياسات لتفضيل أو تجنب سياسات معينة على أساس المعايير، ويقدم الجمهور أو الخبراء أو يدعمون معايير محددة للتأثير على صنع السياسات... (تابع)