تغير النظام التجاري العالمي بعد الأزمة

أستاذ في كلية الدراسات الدولية المتقدمة بجامعة يونسي. حصل البروفيسور سون يول على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة شيكاغو، وشغل منصب أستاذ في جامعة جونغ آنغ، وباحث زائر في جامعة طوكيو، وأستاذ زائر في جامعة واسيدا. تشمل مجالات بحثه الرئيسية السياسة الاقتصادية اليابانية، والاقتصاد السياسي الدولي، والإقليمية في شرق آسيا. تشمل أعماله الأخيرة "تصورات المجتمع الدولي المتنافسة في شرق آسيا" (مجلة السياسة العالمية 2009)، "سياسة القوة الناعمة: الهويات اليابانية المختلفة" (مجلة دراسات اليابان 2009)، "اليابان بين التحالف والمجتمع" (نشرة معهد شرق آسيا 2009)، "إقليمية اليابان الجديدة: صدمة الصين، القيم العالمية، ومجتمع شرق آسيا" (مجلة آسيا 2010، 50:3).

مقدمة

التجارة هي وسيلة رئيسية لزيادة الثروة الوطنية. وتعد دول شرق آسيا التي حققت نمواً سريعاً من خلال نظام اقتصادي مفتوح يعتمد على التجارة مثالاً على ذلك. علاوة على ذلك، فإن التجارة هي أيضاً وسيلة للسياسة الخارجية. نظراً لأنها تجلب فوائد للدول الشريكة في التجارة، فإنها تؤدي إلى عدم الكفاءة الاقتصادية (diseconomy) إذا كانت دولة معادية، وتأثير خارجي إيجابي (positive externality) إذا كانت دولة صديقة (Gowa and Mansfield 1993). لذلك، قد تستخدم الدول سياسات للسيطرة على التجارة لكبح جماح الدول المعادية، وتوسيع التجارة لتعزيز العلاقات الودية مع الدول الصديقة. من ناحية أخرى، فإن زيادة ثروة دولة ما من خلال التجارة لا يعني بالضرورة زيادة نفوذها. وذلك لأنها تستطيع إخضاع الدولة هيكلياً من خلال جعلها تعتمد على وارداتها في مسار نموها (خط الصادرات) (Hirschman 1945). يمكن أيضاً تحقيق أهداف السياسة الخارجية من خلال تشكيل أنماط التجارة بشكل استراتيجي.

بهذه الطريقة، نظراً لأن التجارة تُستخدم كوسيلة للسعي وراء الثروة الاقتصادية والسلطة السياسية، فقد سعت الدول إلى تشكيل نظام التجارة الدولية بما يخدم مصالحها. بعد الحرب العالمية الثانية، تم قبول النظام التجاري الليبرالي الذي قادته الولايات المتحدة كنوع من السلعة العامة العالمية في ظل إدراك أن المنافسة الحمائية بين الدول الكبرى في فترة ما بين الحربين أدت إلى حرب عالمية، ولكنه في الوقت نفسه كان يخدم مصالح الولايات المتحدة كقوة مهيمنة عالمياً. وذلك لأن التجارة الحرة تمنح الدول ذات الميزة التنافسية (أي القوة المهيمنة) فوائد أكبر نسبياً (Krasner 1985). واصلت الولايات المتحدة باستمرار تحرير التجارة من خلال قيادة سلسلة من الجولات في إطار الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة (GATT). وفي المقابل، سمحت الولايات المتحدة لأوروبا الغربية بتطبيق لوائح حمائية للحفاظ على استقرارها الداخلي، وسمحت لليابان وكوريا باتباع سياسات حمائية لتحقيق النمو الاقتصادي، وهو ما يُعرف بـ "الليبرالية المضمنة" (embedded liberalism) (Ruggie 1982). كان هذا لاعتبارات جيوسياسية تتعلق بالحرب الباردة (Ikenberry 2004).

بعد انتهاء الحرب الباردة، رفعت الولايات المتحدة قيم العولمة الجديدة (neoliberalism) كجوهر للعولمة. وكان ما يُعرف بتوافق واشنطن (Washington Consensus) هو لغة تعني عولمة الرأسمالية الأمريكية ورمز للهيمنة. لتعميم معايير الرأسمالية مثل السوق الحرة، والحكومة الصغيرة، والانفتاح الخارجي على مستوى العالم، استخدمت الولايات المتحدة صندوق النقد الدولي (IMF) والبنك الدولي (World Bank) من جهة، وسعت إلى سياسات التجارة الحرة من جهة أخرى. مفاد ذلك أن "التجارة الحرة" ليست مجرد وسيلة لزيادة الثروة، بل هي أيضاً مبدأ أخلاقي، ووسيلة لإصلاح الإصلاحات الاقتصادية والمؤسسية، ومكافحة الفساد، وتعزيز عادات الحرية (habits of liberty)، وبالتالي يجب نشرها على نطاق واسع (White House 2002, 21-22). بعبارة أخرى، تجاوز الأمر مجرد إزالة الحواجز التجارية ليشمل تغيير الأنظمة الداخلية وتوحيدها، مما ألغى الليبرالية المضمنة. علاوة على ذلك، بعد الأزمة المالية في شرق آسيا عام 1997، أدى التدخل المفرط لصندوق النقد الدولي إلى إضعاف فعالية المنظمة، مما أدى إلى إضعاف دورها كداعية لتوافق واشنطن، وأصبحت التجارة الحرة الوسيلة الأساسية التي تستخدمها الولايات المتحدة لتعزيز العولمة الجديدة.

ومع ذلك، فإن محاولات نشر النظام الأمريكي من خلال توافق واشنطن تواجه تحديات على مستوى التجارة أيضاً. في عام 1999، واجه مؤتمر منظمة التجارة العالمية (WTO) في سياتل تحديات قوية من معارضي العولمة الجديدة، وسرعان ما تعثر إعلان الدوحة في عام 2001. في ظل هذه الظروف، بذلت الدول المنافسة للولايات المتحدة جهوداً حثيثة لبناء شبكات من خلال الاستخدام النشط لاتفاقيات التجارة الحرة (FTA). قامت الدول الأوروبية بتشكيل منطقة اقتصادية موحدة من خلال التكامل الاقتصادي، كما وسعت دول شرق آسيا وعمقت شبكات اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية (FTA) (Dent 2007). استجابة لذلك، حولت الولايات المتحدة استراتيجيتها من بناء نظام/قواعد من خلال المنظمات الدولية إلى اتفاقيات التجارة الحرة الإقليمية والثنائية، بدءاً من عام 2002. وتهدف إلى تحقيق نظام التجارة الذي تريده الولايات المتحدة من خلال اتفاقيات التجارة الحرة (FTA).

ومع ذلك، تتطلب اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية والمتعددة الأطراف (FTA) بنية شبكية واستراتيجية تنفيذ متطورة لربطها جميعاً وبناء نظام معين، نظراً للمصالح الاقتصادية والاستراتيجية المختلفة المتعلقة بكل دولة طرف. وذلك لأن الفضاء الاقتصادي في القرن الحادي والعشرين هو مجال للترابط المتبادل حيث تتكامل الجهات الفاعلة شبكياً. وبما أن شبكات الإنتاج والتجارة داخل الصناعة (intra-industry) وبين الصناعات (inter-industry) تربط بين مختلف الجهات الفاعلة الاقتصادية بشكل وثيق، فإن خصائص مجال القوة تظهر أيضاً اختلافات معينة عن السياسة الدولية التقليدية. لن يكون جوهر المنافسة في اتفاقيات التجارة الحرة (FTA) منافسة تجبر فيها دولة ما دولاً أخرى على الانقسام والاصطفاف، بل ستكون منافسة شبكية حول كيفية ربط بعضها ببعض لتحقيق مصالحها. تعتمد المنافسة الشبكية هنا على قدرة الدولة على تحديد كيفية اتصال الأعضاء (العقد) ببعضهم البعض داخل الشبكة، أي القدرة على تصميم منصة الشبكة (architectural power)، وثانياً، القدرة على ربط وتنسيق الشبكات المختلفة (positional power)، وثالثاً، القدرة على نشر الشبكة (social power)، وأخيراً، القدرة على حشد الدعم المحلي لهذه المحاولات الخارجية (Grewal 2008; Kim Sang-bae 2009; Kahler 2009).

يهدف هذا المقال بشكل أساسي إلى تحليل ديناميكيات بناء وإعادة بناء النظام الأمريكي وتحدياته في منطقة شرق آسيا. أولاً، سيتم وصف استراتيجية الولايات المتحدة لبناء نظام التجارة العالمي من خلال المنظمات الدولية، ثم تحليل اتجاه وجوهر تحولات القوة الإقليمية، ثم تحليل الديناميكيات الاقتصادية السياسية الجديدة التي تتكشف مع أزمة عام 2008، وأخيراً، التنبؤ بمستقبل نظام التجارة الإقليمي الذي ستربطه الولايات المتحدة والصين. في المستقبل، ستشهد منطقة التجارة الإقليمية منافسة شبكية شرسة، حيث ستتحدى الشبكات المضادة التي تقودها الولايات المتحدة واليابان شبكات التجارة التي تتمحور حول الصين من خلال تعميق الاعتماد المتبادل غير المتكافئ. وستعتمد القدرة التنافسية للأخيرة على كيفية تصميم منصة الشبكة لجذب دول المنطقة.

النظام الهيمني الأمريكي: صعود وهبوط توافق واشنطن

توافق واشنطن هو برنامج أيديولوجي لتطبيق قيمة السوق الحرة عالمياً. في الأصل، كان يشير إلى برنامج إصلاح اقتصادي تحريري كان بمثابة الحد الأدنى المشترك للاقتراحات السياسية التي قدمتها المؤسسات الموجودة في واشنطن (البنك الدولي، صندوق النقد الدولي، وزارة الخزانة الأمريكية) لدول أمريكا اللاتينية (Williamson 1989)، ولكنه توسع لاحقاً ليصبح مساوياً لأيديولوجية اقتصادية أشمل مثل النيوليبرالية أو أصولية السوق (market fundamentalism)، أو حتى كبيان سياسي (policy manifesto) ضروري لتحقيق التنمية الاقتصادية للدول النامية. التجارة هي وسيلة سياسية أساسية هنا. الاعتقاد هو أنه من خلال التجارة الحرة، يمكن إصلاح الأنظمة الداخلية وبناء نظام اقتصادي يعمل فيه آلية السوق. التجارة الحرة ليست فقط وسيلة لزيادة الثروة، بل هي أيضاً وسيلة سياسية لتعزيز سيادة القانون والديمقراطية وتحقيق حياة حرة.

كانت الفترة التي ساد فيها توافق واشنطن هي فترة التسعينيات بعد نهاية الحرب الباردة. وصف الرئيس جورج بوش النظام التجاري العالمي بأنه "حدود مفتوحة، تجارة مفتوحة، قلوب مفتوحة"، بل إن بيل كلينتون دعا إلى مجتمع ديمقراطية السوق. إنها خطة لخلق عالم يتقاسم فيه الجميع قيم الحرية، أي الديمقراطية السياسية واقتصاد السوق الاقتصادي، كقيم أساسية. هذه رؤية أمريكية للعالم، ولكنها أيضاً رؤية لمنطقة شرق آسيا. في فترة كلينتون، سعت السياسة الأمريكية بلا تمييز إلى تطبيق سياسة التجارة الحرة التي تفيد الجميع من خلال الحركة الحرة للسلع والخدمات ورأس المال. أصبحت اليابان، الحليف القديم، هدفاً لفتح الأسواق، ولم تكن كوريا استثناءً. مع إبرام جولة الأوروغواي، استخدمت الولايات المتحدة بشكل فعال آلية مؤسسية مثل منظمة التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ (APEC) على المستوى الإقليمي للسعي نحو فتح الأسواق. دفعت الولايات المتحدة بتحرير التجارة في منطقة آسيا والمحيط الهادئ من خلال أهداف بوغور عام 1993، وإجراءات التحرير القطاعي الطوعي المبكر (EVSL) عام 1996.

كانت ذروة توافق واشنطن هي الأزمة المالية في شرق آسيا عام 1997. قامت دول شرق آسيا، بما في ذلك كوريا، بتنفيذ تحرير مالي في أوائل التسعينيات، ليس لأنها احتاجت إلى المزيد من رأس المال الدولي، بل بسبب الضغوط الدولية، أي انتشار توافق واشنطن. نتيجة لعدم التكيف الداخلي الناجم عن الانفتاح، أي ضعف أنظمة الإدارة والإشراف، والتحرير غير المتكافئ - غير المتوازن -، غرقت شرق آسيا في الأزمة المالية، وفرض صندوق النقد الدولي، الذي قدم المساعدة المالية لهذه الدول، شروطاً صارمة لتنفيذ توافق واشنطن مقابل ذلك. على سبيل المثال، طُلب من كوريا تنفيذ إصلاحات نيوليبرالية شاملة، بما في ذلك أسعار الفائدة المرتفعة، وسياسات التقشف، بالإضافة إلى إعادة هيكلة السوق المالية، وتحرير معاملات رأس المال، وإصلاح حوكمة الشركات، وإصلاح سوق العمل، وتحرير التجارة. باختصار، نتجت الأزمة المالية في شرق آسيا عن القبول غير المناسب لتوافق واشنطن، وأدت إلى قبول أكثر صرامة له للتغلب على الأزمة.

ومن المفارقات أن الشروط القاسية التي فرضها صندوق النقد الدولي أدت بدورها إلى تجنب الدول لصندوق النقد الدولي. وذلك لتجنب الشروط القاسية. اختارت دول شرق آسيا استراتيجية لزيادة احتياطياتها من النقد الأجنبي من خلال زيادة الصادرات وتقليل الواردات لتجنب الذهاب إلى صندوق النقد الدولي. وفي الوقت نفسه، نشأت معارضة أيديولوجية لبرامج توافق واشنطن التي روج لها صندوق النقد الدولي والبنك الدولي. بشكل خاص، اجتمعت حجج الدول النامية بأن العولمة النيوليبرالية من خلال فتح الأسواق تخدم مصالح بعض الدول المتقدمة فقط، وأصوات أوروبا التي تنتقد فقدان القيم الاجتماعية بسبب أصولية السوق، وانتقادات المنظمات غير الحكومية (NGO) في الدول المتقدمة بأنها تضحي بقيم البيئة والعمل، مما أدى إلى فشل مؤتمر منظمة التجارة العالمية في سياتل عام 1999. كانت هذه أول معارضة منظمة واسعة النطاق للنظام الأمريكي.

تلا ذلك جولة الدوحة في عام 2001، والتي اتسمت بالاعتراض على التجارة الحرة. ورغم محاولة ربط قضايا التنمية بالتجارة، ومعالجة قضايا متنوعة وشاملة مثل الزراعة والخدمات وحقوق الملكية الفكرية، إلا أنها لم تحرز تقدماً بسبب تضارب المصالح بين الدول المتقدمة والدول النامية. وانتهى مؤتمر كانكون في عام 2003 دون نتائج تذكر وفي حالة من الفوضى.

إدراكاً منها لعدم إمكانية تنفيذ توافق واشنطن من خلال المنظمات المتعددة الأطراف العالمية، حولت الولايات المتحدة سياستها إلى تنفيذها من خلال اتفاقيات التجارة الحرة الإقليمية والمتعددة الأطراف والثنائية. كان الشخصية الرئيسية في ذلك هو روبرت زوليك. بصفته الممثل التجاري للولايات المتحدة آنذاك، عبر عن سياسة التجارة الجديدة بلغة ما يسمى "التحرير التنافسي" (competitive liberalization). كانت الخطة هي تحقيق تحرير التجارة في جميع أنحاء العالم من خلال تنفيذ اتفاقيات التجارة الحرة العالمية والإقليمية والثنائية بطريقة متكاملة ومعززة (Zoellick 2002). يتضمن ذلك فكرة أن التجارة الحرة ليست مجرد وسيلة لتحقيق الثروة الاقتصادية، بل هي أيضاً وسيلة لتعزيز الديمقراطية. وكما قال بوش في رسالته: "التجارة المفتوحة تعزز عادات الحرية التي تدعم الديمقراطية على المدى الطويل"، أصبحت التجارة وسيلة مهمة لتحقيق هدف الولايات المتحدة المتمثل في نشر الحرية والديمقراطية، مستغلة أحداث 11 سبتمبر المأساوية (White House 2002).

على وجه التحديد، سعى زوليك إلى تحقيق أربعة أنواع من المصالح الوطنية الأمريكية من خلال التجارة. أولاً، "المعاملة بالمثل غير المتكافئة" (asymmetric reciprocity)، حيث تفتح أسواق الدول الأخرى لصالح الشركات الأمريكية من خلال الحصول على قوة تفاوضية بسبب عدم التكافؤ في قوة السوق. ثانياً، بناء سابقة أو نموذج يكون بمثابة محفز أو معيار لاتفاقيات التجارة الشاملة. ثالثاً، دعم الإصلاحات السوقية المحلية والنظم الديمقراطية للطرف الآخر. رابعاً، تعزيز الشراكات الاستراتيجية مع الدول الرائدة في المنطقة.

وفقاً لهيغوت (Higgott 2004)، تستند نزعة الولايات المتحدة الأحادية الجانب إلى مزيج أيديولوجي غريب من الأصولية الليبرالية المثالية، وقد جلبت "أمننة العولمة" (securitization of globalization) في السياسة الاقتصادية. بمعنى آخر، سعت إلى تنفيذ سياسات نيوليبرالية أو توافق واشنطن في إطار أهداف استراتيجية، وكان الجهاز المؤسسي الذي يدعم ذلك هو "سلطة تعزيز التجارة الحزبية" (Bipartisan Trade Promotion Authority of 2002). وهذا يعني أن الكونغرس منح السلطة التنفيذية سلطة التفاوض التجاري السريع (fast-track)، مما يسمح بضمان "وصول أكثر انفتاحاً وإنصافاً وتبادلاً"، وكان ذلك ممكناً في السياق الظرفي لحرب مكافحة الإرهاب.

كانت الدول التي أبرمت معها الولايات المتحدة اتفاقيات تجارة حرة (FTA) هي الأردن، تشيلي، سنغافورة، أستراليا، المغرب، عمان، البحرين، كوستاريكا، جمهورية الدومينيكان، السلفادور، غواتيمالا، هندوراس، نيكاراغوا، بيرو، بنما، كولومبيا، وكوريا الجنوبية. بالإضافة إلى ذلك، هناك تايلاند وماليزيا كدول توقفت المفاوضات معها. باستثناء كوريا الجنوبية وأستراليا، فإن هذه الدول ليست كبيرة من حيث الحجم الاقتصادي، وبالتالي تم اختيارها بناءً على قيمتها الاستراتيجية بدلاً من قيمتها الاقتصادية. تم اختيار دول الأمريكتين بناءً على الاعتبار الاستراتيجي للولايات المتحدة لتأمين المنطقة بقوة، وتم اختيار الدول الإسلامية في سياق الحرب على الإرهاب (Sohn and Koo 2010). على سبيل المثال، قالت الولايات المتحدة عند بدء مفاوضات اتفاقية التجارة الحرة (FTA) مع ماليزيا: "نظراً لأن ماليزيا دولة مسلمة معتدلة وشريك مهم في الحرب على الإرهاب، فإن اتفاقية التجارة الحرة (FTA) معها ستعزز أهدافاً سياسية مهمة على المستوى الأمني"... (يتبع)