قصة أزمتين: الاقتصاد السياسي للتمويل في شرق آسيا في التسعينيات والعقد الأول من القرن الحادي والعشرين

سلسلة أوراق عمل برنامج زملاء معهد شرق آسيا رقم 26



المؤلفة

باربرا ستالينغز هي أستاذة البحث ويليام آر رودس في المعهد، ومديرة مشاركة لبرنامج الدراسات العليا في التنمية بجامعة براون، ورئيسة تحرير مجلة دراسات في التنمية الدولية المقارنة، وهي مجلة رائدة مقرها في المعهد. شغلت سابقًا منصب مديرة معهد واتسون وبرنامج التنمية السياسية والاقتصادية التابع له.

حصلت ستالينغز على درجة الدكتوراه في الاقتصاد من جامعة كامبريدج ودرجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة ستانفورد. ركزت أعمالها على الإصلاح الاقتصادي والتنمية، لا سيما في أمريكا اللاتينية وشرق آسيا؛ والتمويل من أجل التنمية؛ واستراتيجية التنمية؛ والاقتصاد السياسي الدولي.

قبل انضمامها إلى المعهد في عام 2002، شغلت منصب مديرة شعبة التنمية الاقتصادية في اللجنة الاقتصادية لأمريكا اللاتينية ومنطقة البحر الكاريبي التابعة للأمم المتحدة في سانتياغو، تشيلي. شغلت سابقًا منصب أستاذة للعلوم السياسية في جامعة ويسكونسن-ماديسون، حيث شغلت أيضًا منصب مديرة برنامج أبحاث الدراسات العالمية، ومديرة برنامج دراسات أمريكا اللاتينية، وعميدة مشاركة لكلية الدراسات العليا.

ألقت ستالينغز محاضرات في جميع أنحاء العالم وعملت كمستشارة للعديد من الحكومات والوكالات الدولية. وهي مؤلفة أو محررة لـ 11 كتابًا والعديد من فصول الكتب والمقالات. مؤخرًا، شاركت في تأليف كتاب بعنوان "التمويل من أجل التنمية: أمريكا اللاتينية في منظور مقارن" (مؤسسة بروكينغز، 2006). كما شغلت عضوية هيئات تحرير العديد من المجلات، بما في ذلك دراسات في التنمية الدولية المقارنة، ودراسات التنمية في أكسفورد، والمنافسة والتغيير، والمرافقة في أكسفورد لسياسات العالم، والدراسات الدولية الفصلية، والمجلة الأمريكية للعلوم السياسية، ومراجعة أبحاث أمريكا اللاتينية.

ورقة العمل هذه هي ورقة مقدمة إلى "برنامج زملاء معهد شرق آسيا حول السلام والحوكمة والتنمية في شرق آسيا"، ويتم توزيعها كنسخة إلكترونية فقط. يُجرى برنامج زملاء معهد شرق آسيا بدعم من مؤسسة تشانغ تشينغ كوه في تايوان ومؤسسة هنري لوس في الولايات المتحدة.

تعتبر أزمتا 1997-98 و 2008-09 نقطتي تحول كان لهما تأثير عميق على اقتصادات وسياسات شرق آسيا، لكنهما فعلتا ذلك بطرق مختلفة من المهم فهمها. في التسعينيات، لعبت الأنظمة المالية للمنطقة نفسها دورًا رئيسيًا في تفجير الأزمة وانتشارها. على النقيض من ذلك، في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين، جاءت المشاكل الرئيسية في شرق آسيا من الخارج، بشكل أساسي عبر اضطراب أسواق التصدير العالمية. كيف نفسر الدور الثانوي الذي لعبته المؤسسات المالية في شرق آسيا في الأزمة الحالية، خاصة وأن البنوك والمؤسسات ذات الصلة كانت في مركز الضائقة الاقتصادية في أجزاء أخرى من العالم؟ هذا هو اللغز الرئيسي الذي تتناوله هذه الورقة.

في تقديم تفسير للخصائص المختلفة للأزمتين في شرق آسيا، فإن الفرضية الأولى هي أن الأنظمة المالية في جميع أنحاء المنطقة قد تعززت بشكل كبير في العقد الفاصل. تضمن هذا الإجراء عادةً رسملة البنوك وخصخصتها، والقضاء على القروض المتعثرة، ونمو أسواق رأس المال، وإنشاء أو تحسين الوكالات التنظيمية. وبدورها، أصرت الجهات التنظيمية على أن تتصرف البنوك بحذر فيما يتعلق بالمشاركة في الأسواق الدولية للأدوات المالية الجديدة والمعقدة - على عكس الوضع في البلدان الصناعية. بالطبع، قد يكون عنصر الحظ قد لعب دورًا. لو وقعت الأزمة الأخيرة بعد بضع سنوات، لكانت المزيد من المؤسسات المالية الآسيوية قد انتقلت إلى أدوات جديدة. بالإضافة إلى هذه التشابهات، فإن الفرضية الثانية هي أن البلدان اختلفت من حيث الجهات الفاعلة والعمليات التي شاركت في التغييرات السياسية، بناءً على الاختلافات في خصائصها التاريخية والهيكلية.

تفحص الورقة التغييرات في الأنظمة المالية لشرق آسيا منذ عام 1990 من خلال تحليل من جزأين. يقدم الجزء الأول نظرة عامة على المنطقة ككل. يعرض مؤشرات الاقتصاد الكلي والمالي على مدى عقدين لتحليل التغييرات في أداء الأنظمة المالية في البلدان الرائدة في المنطقة. ينصب التركيز الرئيسي على القطاع المصرفي، ولكن يتم أيضًا أخذ أسواق السندات والأسهم الناشئة في الاعتبار. تشمل المؤشرات ذات الأهمية: معدلات نمو الناتج المحلي الإجمالي، ومعدلات التضخم، وأرصدة الحساب الجاري، والاحتياطيات الدولية، ورأس مال البنوك، والقروض المتعثرة، ونسب الائتمان، وحجم أسواق رأس المال. تختبر هذه القسم الفرضية الأولى المذكورة أعلاه: أن الأنظمة المالية في شرق آسيا أقوى الآن وأكثر تنوعًا وبالتالي أفضل قدرة على تحمل الضغوط المالية العالمية. كمتابعة، نتساءل عما إذا كانت الأزمة الحالية - حتى لو نشأت خارج القطاع المالي - قد يكون لها مع ذلك تأثير سلبي على البنوك والمؤسسات المالية الأخرى في وقت لاحق.

يركز الجزء الثاني من الورقة على بلدين في المنطقة - كوريا والصين - للسؤال عن كيفية حدوث التغييرات في أنظمتهما المالية. في حين أن هذين الاقتصادين هما بلا شك الأكثر نجاحًا في المنطقة، إلا أنهما يختلفان في عدة جوانب مهمة للورقة. أبرزها أن كوريا كانت دولة تعاني من أزمة كبيرة في التسعينيات، بينما تأثرت الصين بشكل أقل بكثير. يمكن لفحص دولة تعاني من أزمة ودولة أخرى لم تعانِ من أزمة من الفترة السابقة أن يوفر منظورًا مفيدًا للديناميكيات السببية للأزمتين والسياسات المتعلقة بالقطاع المالي في الفترة الفاصلة. من حيث الآليات، فإن الفرضية هي أنه في حالة الأزمة في كوريا، كان للجهات الفاعلة الخارجية تأثير كبير في إحداث التغيير، بينما في حالة عدم وجود أزمة مثل الصين، نتجت التغييرات بشكل أساسي عن قرارات محلية. بقية الورقة منظمة على النحو التالي. يناقش القسم 2 الأدبيات المتعلقة بالأزمات المالية وفرضياتنا. يقدم القسم 3 نظرة موجزة على أزمة 1997-98. يعرض القسم 4 التحليل الإقليمي للتغييرات بين عامي 1998 و 2008. يتكون القسم 5 من دراستي الحالة. يختتم القسم 6.

الأزمات المالية في الأدبيات

كانت أزمة 1997-98 بمثابة محفز لتطوير أدبيات نظرية جديدة واسعة النطاق حول الأزمات المالية. بدأ تحليل الأسباب الجديدة بالقول بأن الأزمة الآسيوية لم تكن مثالاً على المتلازمة الاقتصادية الكلية القديمة التي شوهدت طوال فترة ما بعد الحرب، حيث أدى عجز مالي كبير وسياسة نقدية متساهلة إلى انخفاض قيمة كان له آثار سلبية على الاقتصاد وبالتالي على محافظ قروض البنوك. كما أنها لم تكن نتيجة لمشاكل اقتصادية جزئية في بنوك معينة، مما أدى إلى ذعر انتشر في النظام المصرفي ككل وقوض العملة أحيانًا نتيجة لسياسات الإنقاذ. بدلاً من ذلك، كان لا بد من البحث عن تفسيرات جديدة. تم اقتراح مجموعتين من التفسيرات في البداية - ركزت إحداهما على الاختلالات الداخلية، والأخرى على العلاقات الخارجية. في النهاية، ظهر درجة من التقارب حول فكرة أن العوامل المحلية والدولية كانت متورطة، ربما في علاقة ضرورية وكافية.

جادل النهج الموجه محليًا ("الأساسي") بأن التشوهات الهيكلية والسياسية في البلدان المعنية كانت الأسباب الرئيسية للأزمة. ركزت نسخة مبكرة من هذا النهج، قدمها صندوق النقد الدولي (IMF)، على أربع مشاكل مزعومة. الأولى كانت الإفراط في الاستثمار مقارنة بالمدخرات المحلية، والتي - نظرًا لعدم وجود عجز مالي - كانت المقابل للعجز الكبير في الحساب الجاري وتزايد التدفقات الرأسمالية الأجنبية (قصيرة الأجل). الثانية كانت أوجه القصور في الإدارة الاقتصادية الكلية، لا سيما ربط أسعار الصرف بالدولار ولكن أيضًا تجاهل ضغوط الطلب الأساسية. الثالثة كانت نقاط الضعف في القطاع المالي، بما في ذلك عدم كفاية التنظيم والإشراف، وضعف حوكمة الشركات، ونقص الشفافية، والإقراض غير الحكيم. الرابعة كانت البيئة الدولية، ولكن التركيز كان على انخفاض القدرة التنافسية بدلاً من التدفقات المالية والعدوى. أضاف آخرون تركيزًا على "الخطر الأخلاقي"، أو توقع أن الحكومات ستتدخل للإنقاذ إذا نشأت مشاكل (على سبيل المثال، Corsetti، Pesenti، و Roubini 1998a، 1998b).

أقر النهج الآخر لتفسير الأزمة بأن هذه نقاط الضعف المحلية كانت موجودة، لكنه أشار إلى أنها كانت موجودة منذ فترة طويلة بينما كانت الدول التي تعاني من الأزمة ناجحة للغاية. جادل بأن فهم أسباب الأزمة يتطلب التركيز على العلاقات الجديدة مع الأسواق المالية الدولية. على وجه الخصوص، أتاح تحرير الحساب الرأسمالي لميزان المدفوعات في البلدان النامية للبنوك والشركات اقتراض مبالغ كبيرة من رأس المال من الخارج، ولكن هذه التدفقات نفسها يمكن عكسها بسهولة إذا حدثت صدمة سياسية أو اقتصادية أو حتى نفسية. كانت هذه التدفقات الخارجة، أو "التوقفات المفاجئة"، هي المصدر الرئيسي للأزمة.

كانت إحدى المشاكل في كلا النهجين - بالإضافة إلى الميل إلى التركيز على تفسير واحد أو آخر، بدلاً من العلاقة بينهما - هي طمس الأزمات المصرفية وأزمات العملة. تناولت الأدبيات المتعلقة بما يسمى بالأزمات المزدوجة هذا التمييز. شددت كامينسكي وريينهارت (1999)، جنبًا إلى جنب مع آخرين بنوا على عملهم الرائد، على الحاجة إلى فصل هذين النوعين من الأزمات لأنهما مرتبطان، ولكنهما مختلفان. من الناحية التاريخية، وجدت كامينسكي وريينهارت العديد من أزمات العملة ولكن عدد قليل من الأزمات المصرفية قبل أن ينهي التحرير المالي الأنظمة المالية الخاضعة للرقابة الصارمة في البلدان النامية. على النقيض من ذلك، في الثمانينيات والتسعينيات، كان كلاهما متكررًا. كان النمط العام هو أن الأزمات المصرفية تسبق أزمات العملة، حيث يتم إطلاقها بسبب التحرير المالي، وطفرات الائتمان، والسيولة المفرطة. قوضت الأزمات المصرفية العملة، مما أدى إلى انخفاض القيمة الذي بدوره فاقم المشاكل المصرفية. كما سيتبين، فإن الأزمات المزدوجة هي محور تحليلنا للأزمات الآسيوية.

إذا ركزنا على العوامل الداخلية الأربعة التي نوقشت أعلاه، فإن هناك تداخلًا كبيرًا مع تحليلات الأزمة الحالية في الولايات المتحدة. كانت عجز الحساب الجاري الكبير سمة نموذجية للاقتصاد الأمريكي - على الرغم من أنها ناتجة عن الاستهلاك المفرط بدلاً من الإفراط في الاستثمار. كانت الإدارة الاقتصادية الكلية معيبة في العديد من النواحي، وأصبح نقص القدرة التنافسية أكثر وضوحًا. أظهرت العوامل المالية أيضًا تشابهًا كبيرًا ومن المتفق عليه عمومًا أنها لعبت دورًا مركزيًا في تأجيج الأزمة: 1) انخفاض أسعار الفائدة، وسهولة الائتمان، والإقراض غير الحكيم، والرافعة المالية المفرطة؛ 2) نقص الشفافية، والأدوات المعقدة، والأنشطة غير الشفافة خارج الميزانية العمومية؛ و 3) موجة إلغاء القيود التنظيمية التي حدثت على مدى عقود... (تابع)