ما علاقة القانون بالأمر؟ التنافس بين المعايير القانونية والسياسية والاجتماعية في توليد وتسوية نزاعات الأراضي الريفية

سلسلة أوراق عمل برنامج زمالات معهد شرق آسيا رقم 25



المؤلف

سوزان ويتينغ (دكتوراه، ميشيغان؛ بكالوريوس، ييل) هي أستاذة مشاركة في العلوم السياسية وأستاذة مشاركة بالتعيين في القانون والدراسات الدولية بجامعة واشنطن في سياتل. تتخصص في السياسة الصينية والمقارنة، مع تركيز خاص على الاقتصاد السياسي للتنمية.

نُشر كتابها الأول، "السلطة والثروة في ريف الصين: الاقتصاد السياسي للتغيير المؤسسي"، بواسطة مطبعة جامعة كامبريدج عام 2001. وقد ساهمت بفصول ومقالات حول حقوق الملكية، والإصلاح المالي، والحوكمة، وإنفاذ العقود، وتسوية المنازعات في العديد من المنشورات. أجرت أبحاثًا مكثفة في الصين وساهمت في دراسات حول الحوكمة والإصلاح المالي والمنظمات غير الحكومية تحت إشراف البنك الدولي، وبنك التنمية الآسيوي، ومؤسسة فورد على التوالي. وهي، بالتعاون مع زملاء في كلية الحقوق، تشارك في مشروع حول الوصول إلى العدالة وتقديم المساعدة القانونية في ريف الصين. تشمل اهتمامات البروفيسورة ويتينغ البحثية الحالية حقوق الملكية في الأراضي، ودور المحاكم في التحول الاقتصادي، بالإضافة إلى سياسات الإصلاح المالي في الاقتصادات الانتقالية. من بين مقرراتها الدراسية، تدرس السياسة المقارنة، والسياسة الصينية، وطرق البحث النوعي، والقانون والتنمية والانتقال، وهو مقرر يُقدم بشكل مشترك في قسم العلوم السياسية، وكلية جاكسون للدراسات الدولية، وبرنامج القانون والمجتمعات والعدالة.

هذه الورقة البحثية هي ورقة مقدمة إلى "برنامج زمالات معهد شرق آسيا حول السلام والحوكمة والتنمية في شرق آسيا"، ويتم توزيعها بصيغة إلكترونية فقط. يُجرى برنامج زمالات معهد شرق آسيا بدعم من مؤسسة تشانغ كينغ كو في تايوان ومؤسسة هنري لوس في الولايات المتحدة.

مقدمة

هل للقانون الرسمي أهمية في تحديد من يتحكم في حقوق الأراضي؟ حقوق الملكية في الأراضي هي أصول ذات قيمة متزايدة في ريف الصين. في تأكيد ودفاع عن مطالباتهم بالأراضي، يملك سكان الريف، من حيث المبدأ، اللجوء إلى مجموعة جديدة من التشريعات "الحامية للحقوق" ونظام متطور بسرعة من المحاكم (فو 2009). ومع ذلك، توجد مصادر متنافسة للسلطة الشبيهة بالقانون في هذا المجال، وهي الدولة الحزبية المحلية والقرية شبه المستقلة. يمكن تصور هذا الواقع على أنه وضع من التعددية القانونية، مع التعايش بين أشكال متعددة من التنظيم/اللوائح الرسمية وغير الرسمية. تجد هذه الدراسة أن التفاعل بين هذه الأشكال المختلفة من السلطة الشبيهة بالقانون على حقوق الأراضي للمزارعين الصينيين ينتج عنه نتيجتان هامتان. أولاً، تحد هذه التعددية القانونية من تأثير قانون الدولة الرسمي المتجسد في قانون إدارة الأراضي، وقانون التعاقد الريفي، وقانون الملكية. ثانيًا، تعمل حالة التعددية القانونية على تحويل الصراع على حقوق الأراضي بعيدًا عن الدولة نفسها، مما يحمي الدولة من التحديات لسلطتها ونفوذها.

تركز الورقة على نزاعات الاستيلاء على الأراضي التي تستولي فيها الدولة على الأراضي الصالحة للزراعة لتحويلها إلى عقارات أو تطوير صناعي. حدد يو جيانرونغ مؤخرًا هذه الصراعات الريفية على الأراضي على أنها "المشكلة المحورية في ريف الصين (يو 2009)". في الواقع، دفعت التوترات بشأن الأراضي الريفية قضية حقوق الأراضي إلى قمة الأجندة السياسية للدولة الحزبية الصينية. في عام 2007، أطلقت الحكومة المركزية حملة وطنية لإنهاء انتهاكات حقوق التعاقد على الأراضي. وقد أعربت وثائق سابقة للحكومة المركزية بالفعل عن قلقها بشأن العدد المتزايد من "الحوادث الجماعية المتعلقة بالأراضي المتعاقد عليها". وتتردد المخاوف بشأن عدم الاستقرار الناجم عن نزاعات الأراضي وصولاً إلى مستوى المقاطعة.

في سياق الاستيلاء على الأراضي، تسعى الدولة الحزبية المحلية - وهي مصدر للسلطة الشبيهة بالقانون - إلى توليد إيجارات كبيرة (في شكل رسوم نقل الأراضي) من التطوير غير الزراعي للأراضي الصالحة للزراعة، غالبًا مع تجاهل قانون الدولة الرسمي ومع ذلك تتسامح معه الدولة. تسعى لجنة/جمعية القرية - وهي مصدر آخر للسلطة الشبيهة بالقانون - إلى الحد من الأهلية للحصول على تعويضات مالية عن الأراضي المستولى عليها والحد من الأهلية لإعادة تخصيص أراضي القرية المتبقية لمجموعة مختارة من الداخلين المعرفين حسب تقاليد القرية.

يحدد قانون الدولة الرسمي - وهو مصدر ثالث للسلطة الشبيهة بالقانون - مجموعة أخرى من المبادئ/المعايير للاستيلاء على الأراضي، بما في ذلك معايير استخدام الأراضي وتعويض الأراضي. الدولة، في كثير من الحالات، تتجنب التحدي القانوني المباشر. وفي الوقت نفسه، تعتمد الدولة الحزبية المحلية على رسوم الأراضي المرتفعة للوفاء بالولايات الحكومية غير الممولة، ويستفيد بعض القرويين بشكل غير متناسب في تخصيص الأراضي والتعويضات. على الرغم من أن القرويين يلجأون إلى المحاكم المحلية للانتصاف في نزاعات الاستيلاء على الأراضي، فإن معظم حالات التقاضي هي قضايا مدنية تعكس نزاعات حول من هو المؤهل للحصول على الأراضي والتعويضات بدلاً من قضايا إدارية تتحدى قانونية الاستيلاء نفسه أو تتحدى مستوى التعويض الإجمالي للقرية. القضية المطروحة هي معايير وقواعد القرية، حيث يقاتل القرويون من أجل توزيع فطيرة الأراضي والتعويضات بدلاً من حجمها. علاوة على ذلك، تسمح الدولة بحدوث هذه المعركة على التوزيع من خلال الاعتراف الضمني بمعايير القرية التقليدية، حتى عندما تتعارض مع قانون الدولة الرسمي. كما يكتب يو جيانرونغ (2009) عن المزارعين الريفيين، "السمة الأبرز لأنشطة الدفاع عن الحقوق هي أنها معارك حول المصالح المالية وليست معارك حول السلطة. بعبارة أبسط، الأمر كله يتعلق بالمال... إنهم يريدون المال فقط. إنهم لا يريدون قوتك السياسية، ولا يريدون منصبك الرسمي." كما أبرز أحد المزارعين الذين تم إجراء مقابلة معهم لهذه الدراسة، "الجميع يريدون أرضًا ذات جودة أعلى، ويتمنى الجميع الحصول على المزيد من الأراضي، ولكن في القرية هناك الكثير من الناس وقليل من الأراضي؛ لذا، تنشأ الصراعات (مقابلة المؤلف _)."

الأسس النظرية

نظريًا، التعددية القانونية هي عدسة مفيدة للنظر من خلالها إلى التفاعل الديناميكي للنظم القانونية المتعددة (ميري 1988؛ مكّان 1994؛ غالانتر 1983). تحدد ميري (1988)، في مراجعتها التي غالبًا ما يُستشهد بها للتعددية القانونية، نوعين من التحليل التعددي القانوني - أحدهما يعكس تجربة الحكم الاستعماري على المجتمعات "التقليدية"، والآخر يحدد مصادر متعددة للسلطة الشبيهة بالقانون داخل الأنظمة الرأسمالية المتقدمة. "النظام القانوني تعددي... ليس فقط قانون الدولة الرسمي متاهة من التقاليد القانونية المتنوعة وغير المحددة والمتناقضة غالبًا، ولكن بالإضافة إلى ذلك، تتنافس العديد من تقاليد القانون "الأصلية" المستقلة نسبيًا على السيادة داخل الثقافات الفرعية المتعددة والتضاريس المؤسسية للمجتمع (غالانتر 1983 ب كما ورد في مكّان)." يقترح ليو سيدا (2006، 79) أن تجربة الأنظمة ما بعد الاشتراكية تشكل نوعًا جديدًا ومميزًا حيث "يتعايش المؤسسات القانونية الغربية، والنظام السياسي/الاقتصادي الاشتراكي، والثقافة التقليدية المحلية تقدم أنماطًا جديدة من التفاعلات بين [كذا] مصادر متعددة للقانون." علاوة على ذلك، يدعو إلى المزيد من الدراسات حول "التفاعلات بين قانون الدولة والأنظمة الاجتماعية والقانونية المحلية في البيئات الاجتماعية على المستوى الجزئي (ليو 2006، 79)." يحدد تشانغ جينغ (2003) بالمثل المعايير المتنافسة في السياق المحدد لنزاعات استخدام الأراضي الريفية في الصين: الأسر، والقرى، والحكومات المحلية كلها تدعم مبادئ مختلفة، كل منها يدعي الوضع القانوني. في رأيها، تتحول مثل هذه النزاعات إلى صراعات على السلطة والمصلحة، ونتيجة لذلك، لا يوجد معيار قانوني واحد يمكن تحديده يتم بموجبه حل هذه النزاعات باستمرار. وجهة نظرها متسقة مع دراسات التعددية القانونية، التي تجد أن النظم القانونية المتعددة غالبًا ما تحد من فعالية قانون الدولة الرسمي. في رأي تشو سولي (2000)، الصين غير مستعدة مؤسسيًا ومهنيًا للتنفيذ الكامل لقانون الدولة الرسمي في القاعدة الشعبية للمجتمع الريفي. بدلاً من ذلك، يدعو إلى الاعتماد على المعايير التقليدية التي لا يدعمها قضاة مدربون مهنيًا بل قضاة متجذرون بعمق في المجتمعات المحلية. على النقيض من ذلك، يعتبر هي وييفانغ أن مقترحات تشو ترقى إلى التخلي عن مشروع بناء قانون الدولة الرسمي بالكامل.

بالإضافة إلى الحد من قانون الدولة الرسمي، قد تعزز حالات التعددية القانونية - بشكل مفاجئ - قوة النظام نفسه بدلاً من حقوق المجموعات المكونة له. كما يشير هنري (1985، 306)، فإن بعض النظم القانونية المتعددة "تخدم لتعزيز الترتيبات الاجتماعية القائمة والحفاظ على استقرار الدولة بدلاً من إعادة تخصيص السلطة بين المجموعات." وبالمثل، عند تحليل سياق العولمة، يسلط غاد بارزيلاي (2008) الضوء على مكانة السلطة السياسية في سياقات التعددية القانونية. يكشف "الانفصال المتخيل بين قانون الدولة والنظم القانونية غير الحكومية، ويحلل كيف يتم الحفاظ على سلطة الدولة وكيف تستراتيجياتها للتعددية القانونية (بارزيلاي 2008، 399)." يتسق هذا المنظور مع فكرة من الأدبيات المؤسسية بأن المؤسسات التكميلية التي تجسد المعايير التكميلية ضرورية لتحقيق "سيادة القانون" متماسكة وفعالة (هاغارد).

المنهجية

تعتمد هذه الورقة على تصميم بحثي متعدد المنهجيات، بما في ذلك المسح والمقابلات والأبحاث الوثائقية. يعتمد المسح، الذي أجري في عام 2007، على عينة (متناسبة مع الحجم) من 638 أسرة تم سحبها من ست قرى في ثلاث بلدات في مقاطعتين في مقاطعة بوسط الصين. يقيس المسح مدى وأنواع نزاعات الأراضي، بالإضافة إلى أنواع الإجراءات التي اتخذها المتنازعون ودوافع اتخاذ (أو عدم اتخاذ) الإجراءات. كما يقيس السمات الاجتماعية والاقتصادية والسياسية للأسر والمستجيبين الأفراد. وأخيرًا، يقيس معرفة المستجيب الفردي بالقانون، ورأس ماله الاجتماعي؛ والمواقف تجاه القانون، والعدالة الموضوعية، والجنس، ومواقف أخرى. تعتمد المقاطعات محل الدراسة، حيث يعتبر القطن محصولًا رئيسيًا، على الزراعة بنسبة 30-40 بالمائة من الناتج المحلي الإجمالي وتضم سكانًا مسجلين يتراوح عددهم بين 600-700 ألف نسمة (الجدول 1). أفادت أربعة عشر بالمائة من الأسر في العينة بوجود نزاع واحد أو أكثر من نزاعات الأراضي المعرفة ذاتيًا خلال السنوات العشر السابقة (الجدول 2). يلتقط المسح أنواعًا متعددة من نزاعات الأراضي، والتي تم تكثيفها في أربع فئات في الجدول 2: التعويض عن الاستيلاء على الأراضي، وإعادة تخصيص حيازة الأراضي، والأراضي المهجورة أو المنقولة، والنزاعات الحدودية/النزاعات الأخرى. تركز هذه الورقة على النزاعات المتعلقة بالتعويض عن الاستيلاء على الأراضي، والتي تمثل ما يقرب من الثلث (29 بالمائة) من الإجمالي. تطور الورقة إحدى المقاطعتين محل الدراسة كدراسة حالة لتوضيح الديناميكيات بين مصادر متعددة للسلطة الشبيهة بالقانون على الأراضي... (يتبع)