[موجز قضية ADRN] المساءلة الأفقية تتطلب أكثر من نظام الضوابط والتوازنات القانونية: دراسات عشر دول آسيوية

تجري معظم البلدان، باستثناء الأنظمة الاستبدادية المغلقة، انتخابات شعبية. ومع ذلك، فإن جودة الديمقراطية العالمية تتدهور. أحد أبرز الاتجاهات غير الليبرالية هو تضخم السلطة التنفيذية بقيادة زعيم سياسي منتخب شعبياً. غالباً ما يحرف القادة الأقوياء القواعد الديمقراطية أو ينتهكونها ببساطة عن طريق إساءة استخدام سلطتهم التنفيذية. تمنحهم الولاية الانتخابية الشرعية، مما يجعل جهود تقييد سلطتهم التنفيذية صعبة. في هذا السياق، تعتبر المساءلة الأفقية القائمة على نظام الضوابط والتوازنات ومؤسسات الرقابة مهمة لمنع ظهور القادة الأقوياء. ومع ذلك، لا يمكن للمساءلة الأفقية أن تعمل بفعالية ما لم يتم تطبيق آلياتها القانونية عملياً. أظهرت دراسات عشر دول آسيوية، مقدمة في أوراق عمل سابقة لشبكة أبحاث الديمقراطية الآسيوية، أن المساءلة الأفقية تؤدي أداءً أفضل عندما لا يكون المجلس التشريعي خاضعاً للسلطة التنفيذية سياسياً وتكون السلطة القضائية مستقلة. تتطلب مؤسسات الرقابة أيضاً استقلالاً سياسياً وقدرة مؤسسية. تساعد المساءلة الانتخابية للنخب المنتخبة أمام الناخبين الفرع التشريعي على الوفاء بدوره في تقييد السلطة التنفيذية المفرطة. تساعد وسائل الإعلام المستقلة ومشاركة المجتمع المدني دائماً في كل من المساءلة الانتخابية والأفقية.

اتجاهات المساءلة الأفقية

عند تطبيق بيانات المساءلة الأفقية من مشروع تنوع الديمقراطية (V-Dem) من عام 1960 إلى عام 2020، يمكننا تقسيم عشر دول آسيوية مختارة إلى مجموعتين للراحة. يمكن تعريف إحدى المجموعتين بأنها تتمتع بمساءلة أعلى، بينما يمكن تعريف المجموعة الأخرى بأنها تتمتع بمساءلة أقل. يعتمد هذا التقسيم على درجة المساءلة في السنوات الأخيرة. الدول الخمس التي سجلت أكثر من 0.75 في عام 2022 تشمل كوريا الجنوبية وتايوان ونيبال ومنغوليا وتايلاند. بعد انتقالاتها الديمقراطية في أواخر الثمانينيات، أظهرت كوريا الجنوبية وتايوان ومنغوليا تقدماً ملحوظاً في مساءلتها الأفقية. من ناحية أخرى، أظهرت نيبال تحسناً تدريجياً ولكنه ثابت في أداء مساءلتها، على الرغم من التقلبات العرضية. ومع ذلك، أظهرت تايلاند أداءً متقلباً بشكل غير عادي تأثر إلى حد كبير بالانقلابات العسكرية المتكررة.

الشكل 1. المساءلة الأفقية لخمس دول آسيوية سجلت أعلى من 0.75 اعتباراً من عام 2022

على العكس من ذلك، كان أداء المساءلة الأفقية في الهند وسريلانكا وإندونيسيا والفلبين وباكستان أقل نسبياً، مع تقارب إلى نطاق يتراوح بين 0.5 و 0.75 درجة على مدى نصف العقد الماضي. ومن الجدير بالذكر أن الهند شهدت انخفاضاً خلال فترة حكم ناريندرا مودي منذ عام 2014. كما أدى فترة حكم رودريغو دوتيرتي من عام 2014 إلى عام 2022 إلى انخفاض ملحوظ في أداء المساءلة الأفقية للفلبين. وتظهر إندونيسيا أيضاً انخفاضاً مستمراً على مدى العقد الماضي. باكستان هي الدولة الوحيدة في هذه المجموعة التي شهدت مساراً تصاعدياً في أداء مساءلتها، بينما يظل مستواها أقل من مستوى الدول الأخرى. يميل صعود رجل قوي إلى السلطة إلى إضعاف المساءلة الأفقية، مع ميل نحو توسيع السلطة التنفيذية وميل نحو انتهاكات مبدأ الضوابط والتوازنات.

الشكل 2. المساءلة الأفقية لخمس دول آسيوية سجلت بين 0.5 و 0.75 اعتباراً من عام 2022

أحد الشروط الأساسية للمساءلة الأفقية هو الإطار الدستوري الذي ينشئ نظاماً للضوابط والتوازنات بين السلطات الحكومية الثلاث: التنفيذية والتشريعية والقضائية. يقوم مشروع الدساتير المقارنة بتقييم السلطة والاستقلال القضائي. سجلت عشر دول الدرجات التالية. تشير الأرقام الأعلى إلى سلطة أو استقلال أكبر.

الجدول 1. ترتيب السلطة الدستورية (مؤشرات مشروع الدساتير المقارنة)

المصدر: مشروع الدساتير المقارنة 2016)

من بين الدول الخمس الأولى التي تجاوزت درجات مساءلتها الأفقية 0.75 في المسح الأخير لمشروع تنوع الديمقراطية (V-Dem)، تبرز تايلاند كحالة شاذة ذات سلطة تشريعية واستقلال قضائي محدود بشكل ملحوظ. يشير هذا إلى أن استعادة المساءلة الأفقية في تايلاند ضعيفة بشكل خاص، نظراً لأن دستورها لا يوفر بشكل صحيح الرقابة التشريعية والقضائية على السلطة التنفيذية. في الوقت نفسه، فإن التفاوت في السلطة بين السلطتين التنفيذية والتشريعية لا يفسر بالكامل الأداء الأفقي. تايوان، التي لديها سلطة تنفيذية أضعف نسبياً، تؤدي أداءً جيداً نسبياً، وكذلك كوريا الجنوبية ومنغوليا اللتان لديهما سلطات تنفيذية أقوى. يكشف فحص أعمق للدول الخمس ذات الأداء الأقل أن الفروع التشريعية في الهند وسريلانكا تفتقر على ما يبدو إلى القدرة على مساءلة السلطة التنفيذية بفعالية. من ناحية أخرى، يبدو أن انخفاض الاستقلال القضائي في إندونيسيا عامل مساهم في ضعف أداء المساءلة الأفقية في البلاد. في حين أن السلطة التشريعية والاستقلال القضائي أمران حاسمان لمواجهة التضخم المتزايد للسلطة التنفيذية، فإن الترتيبات الدستورية لهذه البلدان لا تقدم تفسيراً واضحاً للاختلافات الملحوظة في الأداء. إن وجود دستور ديمقراطي ليس بحد ذاته ضماناً للممارسة الديمقراطية. علاوة على ذلك، فإن المساءلة الأفقية تعتمد على المساءلة العمودية والقطرية لكل بلد. هذا الغموض يستلزم فحصاً مفصلاً لحالة كل بلد.

العوامل المساهمة في فجوة المساءلة الأفقية

في معظم البلدان، تم تدوين الإطار المؤسسي للمساءلة الأفقية في القانون. أولاً وقبل كل شيء، تضمن دساتير عشر دول الضوابط والتوازنات بين السلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية الثلاث. في النظام الرئاسي، عادة ما يُمنح الهيئة التشريعية سلطة عزل الرئيس. بالإضافة إلى ذلك، يتم توفير الآليات المؤسسية لأمين المظالم ومكافحة الفساد والتدقيق، والتي تهدف إلى محاسبة المسؤولين الحكوميين، على الرغم من الاختلافات في الحدود القانونية لسلطتهم. ومع ذلك، يمكن للمسؤول التنفيذي الأول أن يتجاوز بفعالية ضوابط وتوازنات الهيئة التشريعية بسهولة نسبية.

في إندونيسيا، وهي جمهورية رئاسية، تلعب لجنة مكافحة الفساد دورًا محوريًا في ضمان المساءلة الأفقية. في حين أن اللجنة لا تملك القدرة المباشرة على فرض عقوبات على الرئيس أو المسؤولين الحكوميين الآخرين، إلا أنها قادرة على الإشراف على مزاعم الفساد والتحقيق فيها بين جميع الجهات الفاعلة في الدولة وإحالة القضايا إلى المحكمة. ومع ذلك، بعد التعديل القانوني، أصبحت اللجنة مسؤولة أمام الرئيس بصفته رئيس السلطة التنفيذية. هذا المنصب يجعل من الصعب على اللجنة التحقيق في أي قضايا فساد تتعلق بالرئيس. وقد تم تعزيز سلطة الرئيس الإندونيسي تجاه الهيئة التشريعية أيضًا. يسمح الدستور للهيئة التشريعية بتقييد مشاركة الرئيس في صياغة التشريعات من خلال اللائحة الحكومية بدلاً من القانون. ومع ذلك، يمكن لحزب الرئيس تشكيل ائتلاف مع جميع الأحزاب السياسية تقريبًا في البرلمان. هذا الاتجاه "السمين" (gemuk)، الذي كان قائمًا منذ عام 2004، سمح للرئيس المنتخب بتعزيز سيطرته على الحكومة وإضعاف المعارضة المحتملة من الهيئة التشريعية. علاوة على ذلك، يمكن للرئيس الإندونيسي ممارسة النفوذ على وكالات الرقابة من خلال الحفاظ على علاقات وثيقة مع كبار مسؤوليها. وقد تجلى ذلك في قرار المحكمة الدستورية بالسماح لابن الرئيس الحالي آنذاك جوكو ويدودو بالترشح لانتخابات نائب الرئيس. تكتب ديفي دارماوان وسري نوريانتي أن سياسة الكارتل هذه، التي تعطي الأولوية لمصالح قلة على حساب الأغلبية، أدت إلى فخ المساءلة وأعاقت عملية التحول الديمقراطي (ADRN 2024a).

فيما يتعلق بالمساءلة الأفقية، تبنت الهند نظام المراجعة القضائية، مستفيدة بشكل أساسي من تجارب الولايات المتحدة. تتمتع المحكمة العليا بسلطة مراجعة إجراءات البرلمان والهيئات التشريعية للولايات. في السنوات الأولى من الحكم الدستوري، يشير نيرانجان ساهو إلى أن المحكمة العليا تبنت عمومًا موقفًا داعمًا للهيئة التشريعية (ADRN 2024b). ومع ذلك، أسس قضاة المحكمة العليا لاحقًا إطارًا لمشاركة السلطة القضائية في صراع مع السلطتين التنفيذية والتشريعية. في أعقاب حالة الطوارئ الوطنية عام 1975، اتخذت السلطة القضائية سلسلة من الإجراءات الاستباقية لتوسيع سلطاتها تجاه الهيئتين التشريعية والتنفيذية من خلال التفسير الإبداعي للحقوق الأساسية. منذ أوائل الثمانينيات، توسع النشاط القضائي ليشمل تسهيل الدعاوى القضائية ذات المصلحة العامة. وقد فتح هذا التغيير مساحات للمواطنين المهتمين بالصالح العام، ومحامي حقوق الإنسان، والمجتمع المدني. ومع ذلك، يؤكد المؤلف أن المحاكم تجاوزت المجالات التنفيذية والتشريعية في مناسبات متعددة. لزيادة تعزيز الضوابط على التدخل التنفيذي، استبدلت السلطة القضائية العليا في الهند حقوق التعيين التنفيذية بنظام الكولجيوم حيث يُطلب من القائد التنفيذي التشاور مع السلطة القضائية عند تعيين القضاة. منذ وصول حكومة مودي، أعادت السلطة التنفيذية تأكيد سلطتها على السلطة القضائية. بالإضافة إلى قضية التعيينات القضائية، تمكنت السلطة التنفيذية من الحصول على دعم قضاة فرديين لسياساتها، حتى عندما تنتهك هذه السياسات المبادئ الدستورية. يقيم المؤلف أن المحاكم قد انحازت إلى حد كبير إلى موقف السلطة التنفيذية ولم تفِ بواجبها الدستوري في حماية الحقوق الأساسية منذ عام 2014. علاوة على ذلك، تزامن تدهور الشرعية القضائية مع زيادة في فضائح الفساد.

باكستان، وهي نظام برلماني، مجهزة بمؤسسات المساءلة الأفقية بما في ذلك مكتب المساءلة الوطني، ومكاتب مكافحة الفساد الإقليمية، ومكتب مراقب الحسابات العام في باكستان، وأمناء المظالم الفيدراليون والإقليميون. ومع ذلك، تعمل المساءلة بشكل انتقائي وغير فعال بسبب القوة النسبية للسلطة التنفيذية، مقارنة بالهيئة التشريعية الضعيفة نسبيًا. على الرغم من السلطة القانونية الممنوحة لهم، كانت اللجان البرلمانية على المستويين الوطني والإقليمي غير نشطة وغير فعالة بشكل ملحوظ في الإشراف على السلطات التنفيذية. على وجه الخصوص، غالبًا ما يتم تمرير مشاريع قوانين المالية التي تقودها الحكومة دون مداولات كافية داخل لجنة الحسابات العامة. ومن المثير للاهتمام أن الفرع القضائي في باكستان يقوض المساءلة بسبب نفوذه المتزايد على الهيئة التشريعية والرئيس. بدلاً من الاستفادة من سلطتها ودعمها العام لتعزيز المؤسسات الديمقراطية، يكتب محمد حبيب أن السلطة القضائية استخدمت نفوذها للتدقيق في فروع الحكومة الأخرى وانتقادها وتقويضها في بعض الأحيان (ADRN 2024a). إنها ممارسة شائعة في باكستان أن تتدخل مؤسسة دستورية في شؤون مؤسسات أخرى، مما يؤدي إلى خلق فوضى سياسية في البلاد. أحد التحديات الهامة لهذه المؤسسات الحكومية هو الفصل بين السلطات فيما بينها. وبالتالي، من الضروري بدء حوارات بين المؤسسات بين ركائز الدولة لإصلاح هيكل المساءلة الحالي. يبدو أن هذا التشابك المعقد للمؤسسات الدستورية يمنح "المؤسسة" - التعاون العميق للدولة للقوات المسلحة الباكستانية، والمجتمع الاستخباراتي الباكستاني، وغيرهم من المسؤولين والمدنيين الموالين للجيش - درجة كبيرة من النفوذ في باكستان. يتم تحقيق ذلك من خلال الحفاظ على حق النقض الخاص بها ضد الرئيس المنتخب ديمقراطياً.

في سريلانكا، وهي جمهورية شبه رئاسية، تتوفر مجموعة متنوعة من آليات المساءلة الأفقية. يمكن للرئيس تعيين لجنة تحقيق عندما يبدو أنه يجب إجراء تحقيق. ثلاث لجان برلمانية، لجنة الحسابات العامة، ولجنة المؤسسات العامة، ولجنة المالية العامة، مسؤولة عن مراقبة وتقييم أنشطة الحكومة التنفيذية، والشركات العامة، والشركات التي لها مصلحة مالية فيها. تلعب لجنة التحقيق في مزاعم الرشوة والفساد (CIABOC) دورًا محوريًا في مراقبة سلوك المسؤولين الحكوميين. تم إنشاء قسم التحقيقات في الجرائم المالية لاحقًا ليشمل التحقيق في غسيل الأموال والإثراء غير المشروع لكل من القطاعين الخاص والعام. علاوة على ذلك، ينص الدستور على أن يقوم المدقق العام بمراجعة جميع الإدارات الحكومية، والمكاتب الرئيسية، واللجان الرئيسية، والسلطات المحلية، والشركات العامة، والشركات التي تمتلك الحكومة حصة الأغلبية فيها. ومع ذلك، غالبًا ما تفتقر هذه المؤسسات إلى السلطة القانونية والموارد اللازمة للوفاء بأدوارها المحددة. يحلل نيشانا ويراراسورييا وشانون إليزابيث تالاياراتني أن عملية التعيين الغامضة، ونقص التفويضات للتحقيق في قضايا الفساد، ونقص الموارد البشرية والميزانيات تجبر هذه المؤسسات الرقابية على أن تصبح أقل فعالية (ADRN 2024a).

توضح الفلبين، وهي نظام رئاسي، كيف يمكن للقائد الاستبدادي الشعبوي أن يقوض بسهولة آليات المساءلة الأفقية القائمة. بعد نهاية الحكم الاستبدادي لفرديناند ماركوس الأب، أدخل دستور عام 1987 مجموعة من آليات المساءلة الأفقية، لا سيما تعزيز نظام الضوابط والتوازنات من خلال تعزيز الهيئة التشريعية والسلطة القضائية. لتوفير حدود مؤسسية للسلطة التنفيذية، تم أيضًا إنشاء وكالات رقابية لإجراء عمليات تدقيق مالي للإنفاق الحكومي، والتحقق من الفساد بين المسؤولين الحكوميين، والتحقيق في انتهاكات حقوق الإنسان من قبل جهات حكومية. ومع ذلك، أصبحت هذه الضمانات الدستورية معطلة خلال فترة رئاسة دوتيرتي. يوضح فرانسيسكو أ. ماجنو ومارتن جوزيف إي. فيفو أن بيانات إلكينز تظهر أن النظام الدستوري الحالي يميل أكثر نحو سلطات الكونغرس واستقلال السلطة القضائية على سلطات الرئاسة (ADRN 2024b). ومع ذلك، أثبتت الرقابة التشريعية على السلطة التنفيذية في تنفيذ السياسات والبرامج العامة أنها غير فعالة. يجادل المؤلفون بأن أعضاء الكونغرس متجذرون بعمق في أنماط الشخصانية والزبائنية تجاه الرئيس الحالي. علاوة على ذلك، فإن المحكمة العليا ليست مستقلة في استخدام السلطة القضائية لمعاقبة القرارات غير القانونية الصادرة عن السلطة التنفيذية. تفتقر وكالات الرقابة بما في ذلك مكتب أمين المظالم، ولجنة التدقيق، ولجنة حقوق الإنسان أيضًا إلى القدرة على محاسبة السلطة التنفيذية. تجعل الأحزاب السياسية المجزأة في الفلبين من السهل نسبيًا على الرئيس الحالي الاستيلاء على الهيئة التشريعية. لذلك، على الرغم من الترتيبات القانونية، فإن آلية المساءلة الأفقية لا تعمل بشكل صحيح عندما يقوم الرئيس الاستبدادي بتشتيتها مع حلفائه في الهيئة التشريعية.

تايلاند، وهي ملكية دستورية، تبرز كحالة مثيرة للاهتمام. شهدت البلاد نمطًا مشابهًا من التقلبات في درجة المساءلة في V-Dem. من الواضح أن الانقلابات العسكرية في أعوام 1977 و 1991 و 2006 و 2014 أدت إلى انخفاض حاد في المساءلة الأفقية. ومع ذلك، بمجرد استعادة الاستقرار السياسي، عاد مستوى المساءلة الأفقية إلى المستويات السابقة، مما يعكس اتجاهًا عامًا تصاعديًا. يشير هذا الاتجاه إلى أن أداء المساءلة في البلاد مستدام، شريطة ألا يتدخل الجيش في السياسة. يؤكد ثاويلوادي بوريكول، وراتشافادي سانغماهاماد، وأريثات بونثوينغ أن نظامًا قويًا من الضوابط والتوازنات، المنصوص عليه في الدستور والتشريعات الأخرى، هو محرك رئيسي للمساءلة الأفقية (ADRN 2024a). علاوة على ذلك، ساهم المجتمع المدني النابض بالحياة والصحافة الحرة نسبيًا أيضًا في قدرة تايلاند على الحفاظ على مستويات مساءلة عالية نسبيًا خلال فترات السياسة العادية. ومع ذلك، يجادل المؤلفون بأن مؤسسات الرقابة مثل المحكمة الإدارية والسلطة القضائية لم تتمكن من معالجة الفساد بفعالية وبالتالي فقدت ثقة الجمهور. على وجه الخصوص، بعد الانقلاب العسكري الأخير، تم إضعاف مجلس الشيوخ في مراقبة الحكومة حيث سيطر الجيش على مجلس الشيوخ، مما منحه سلطة التصويت لرئيس الوزراء، إلى جانب أعضاء مجلس النواب. يسمح هذا الشرط لأعضاء مجلس الشيوخ برفض تأييد انتخاب بيتا ليمجاروينرات خلال انتخابات رئيس الوزراء لعام 2023، على الرغم من دعم غالبية كبيرة من مجلس النواب لترشيحه. انتهت صلاحية مجلس الشيوخ الانتقالي بموجب دستور عام 2014 في 10 مايو 2024. تم تخفيض مجلس الشيوخ التالي إلى هيئة مكونة من 200 عضو، بدون سلطة انتخاب رئيس الوزراء. النظام الجديد لانتخاب أعضاء مجلس الشيوخ أكثر تعقيدًا وغير شفاف، ومن المرجح أن يؤدي إلى تآكل ثقة الجمهور في الهيئة التشريعية.

حافظت منغوليا على مستوى عالٍ نسبيًا من المساءلة الأفقية. كما هو الحال في بلدان أخرى، أنشأ دستور عام 1992، الذي تم سنه بعد دمقرطة البلاد، نظامًا للضوابط والتوازنات. ومع ذلك، يوضح غانبات دامبا ومينا سوماديي أن هناك تحولًا مستمرًا في السلطة نحو الهيئة التشريعية ورئيس الوزراء، مما أضعف الأحزاب السياسية والنظام القضائي (ADRN 2024a). على سبيل المثال، زاد الترشيح السياسي للقضاة، ولدى مجلس الأمن القومي سلطة عزل القضاة. علاوة على ذلك، في البيئة السياسية الحالية، تتمتع وكالات الرقابة بقدرة محدودة وليست حرة من التدخل السياسي. وكالتا الرقابة الرئيسيتان هما مكتب التدقيق الوطني المنغولي وهيئة الرقابة المستقلة لمكافحة الفساد في منغوليا. يجادل المؤلفان بأنه في النظام شبه الرئاسي المنغولي، حيث يتمتع رئيس الوزراء بسلطة قوية حتى لو قام رئيس منتخب شعبياً بتعيينه، فإن التسلسل الهرمي للسلطة غامض، مما يؤدي إلى سلاسل مساءلة أفقية أقل وضوحًا. يحدد الدستور المحكمة العليا كهيئة قضائية عليا. مجلس القضاء العام مسؤول عن اختيار وترشيح القضاة من بين المرشحين الذين يعينهم الرئيس أو البرلمان. ومع ذلك، نظرًا لنظام التعيين، فمن المثير للجدل بشدة ما إذا كانت السلطة القضائية والمدعون العام يمكن أن يكونوا مستقلين حقًا في النظام الحالي. علاوة على ذلك، يسمح قانون الوضع القانوني للقضاة، الذي تم سنه في عام 2019، لمجلس الأمن القومي، الذي يضم الرئيس ورئيس الوزراء ورئيس البرلمان، بعزل القضاة. علاوة على ذلك، سمح التعديل الدستوري لعام 2022 لأعضاء مجلس الوزراء بتولي عضويات في البرلمان في نفس الوقت، كما وسع حجم الهيئة التشريعية. يجادل المؤلفان بأن هذا التعديل يقدم خطرًا أعلى لإساءة استخدام السلطة، حيث يمكن لأعضاء مجلس الوزراء الذين يشغلون عضوية البرلمان في نفس الوقت الوصول إلى الموارد والحصانة من الملاحقة القضائية. في سياق منغوليا، حيث ينتشر الفساد المنهجي، فإن هذه القضية مثيرة للجدل بشكل خاص.

تحتفظ كوريا الجنوبية، وهي دولة ذات نظام شبه رئاسي، ببنية سياسية مميزة تحافظ على دور رئاسي بارز. الأحزاب السياسية ليست مؤسسية بقوة، مما يجعلها عرضة لتأثير السياسيين الطموحين. منذ انتقالها الديمقراطي في عام 1987، فإن الترتيب الدستوري الذي يضمن الضوابط والتوازنات قوي، وآليات أخرى قانونية للتدقيق ومكافحة الفساد تسمح بالأساس المؤسسي للمساءلة الأفقية. ومع ذلك، يرى جونغ كيم أن أداء المساءلة الفعلي في كوريا الجنوبية قد تذبذب بين فترات التدهور والاستعادة (ADRN 2024a). يحدث هذا التذبذب الديمقراطي عندما يتجاوز الرئيس الليبرالي، الذي يعطي الأولوية للولاية الانتخابية على القيود الدستورية، نحو الإفراط الشعبوي، أو عندما يتجاوز الرئيس المحافظ، الذي يعطي الأولوية للقيود الدستورية على الولاية الانتخابية، نحو الإفراط الأوليغارشي. أحد التحديات الرئيسية في المساءلة الأفقية كان الجهاز القضائي. بصفته أعلى وكالة لإنفاذ القانون في البلاد، فإن مكتب المدعين العامين، اسميًا تحت وزارة العدل، لديه سلطة اتهام السياسيين المنتخبين بالفساد. تمنح سلطة الاتهام هذه، بالاقتران مع سلطة المحكمة العليا، الخدمة مظهر هيئة شبه قضائية. تم التشكيك في حيادية خدمة الادعاء في التحقيق في الفضائح السياسية بسبب الميل المحتمل لمصلحة الرئيس. وعليه، تم تحديد قضية الاستقلال السياسي عن السلطة التنفيذية كقضية إصلاح بالغة الأهمية. لسد هذه الثغرة، تم إنشاء مكتب التحقيق في الفساد للمسؤولين رفيعي المستوى (CIO) في عام 2021. يتم تعيين رئيس مكتب التحقيق في الفساد من قبل الرئيس من بين مرشحين اثنين توصي بهما لجنة الترشيح. تتكون اللجنة من وزير العدل، ووزير إدارة المحاكم الوطنية، ورئيس نقابة المحامين الكورية، وأربعة أعضاء - اثنان منهم يوصي بهما الحزب الحاكم والآخر المعارضة. نتيجة لقاعدة الإجماع، التي لها تأثير الجمود، يتطلب القانون المعدل الآن من لجنة الترشيح تشكيل خمسة أصوات فقط من إجمالي سبعة أصوات ممكنة. هذا يزيل فعليًا حق النقض لحزب المعارضة. على الرغم من توقعات أولئك الذين لديهم مستوى أعلى من المشاركة في العملية، لم يتمكن مكتب التحقيق في الفساد الذي يعاني من نقص الموظفين من تجنب التداعيات السياسية التي نتجت عن السياسة الكورية الجنوبية المنقسمة بشدة. لحسن الحظ، يشير المؤلف إلى أن آليات المساءلة، بما في ذلك تلك من مصادر قطرية مثل وسائل الإعلام والمجتمع المدني، قد فعّلت حتى الآن الآليات الأفقية والرأسية.

تظهر تايوان أيضًا نقصًا في المساءلة الأفقية، على الرغم من أدائها الجيد نسبيًا. يخلص تشين-إن وو وفنغ-يو لي إلى أن السلطة التشريعية غير كافية لمحاسبة السلطة التنفيذية في تايوان (ADRN 2024a). يُعزى ذلك إلى التوزيع غير المتكافئ للسلطة في ظل النظام شبه الرئاسي ونظام الانتخابات للمقاطعات الفردية. أحد الأسباب الواضحة لدرجة السلطة التشريعية المنخفضة في تايوان مقارنة بالديمقراطيات القوية الأخرى مثل اليابان وكوريا الجنوبية هو أن الهيئة التشريعية في تايوان تخضع للحل من قبل الرئيس وتفتقر إلى العديد من السلطات الحاسمة بما في ذلك سلطة التحقيق والقدرة على الموافقة على تعيينات الوزراء. ومع ذلك، فإن ممارسات تعطيل التشريعات ومفاوضات التكتلات الحزبية يمكن أن تعزز سلطة الفرع التشريعي وتكون أداة قوية لضمان مساءلة الفرع التنفيذي. بالإضافة إلى ذلك، أصبحت أهمية السلطة القضائية في تفسير الدستور وضمان الامتثال له بارزة بشكل متزايد في السنوات الأخيرة. يتضح هذا في ميل السلطة القضائية إلى إعطاء الأولوية لحقوق الفرد على محاولة الحزب الحاكم السعي لقدرة الحكومة على الأمن القومي. تمتد أهمية السلطة القضائية إلى ما هو أبعد من نطاق هذه القضايا المتعلقة بنشر الأخبار الكاذبة. عند تولي حكومة الحزب الديمقراطي التقدمي (DPP) السلطة في عام 2016، كثفت استخدامها لقانون الحفاظ على النظام الاجتماعي لاستهداف الأفراد المشتبه في نشر أخبار كاذبة. تم تكليف الشرطة بتقديم الأفراد المشتبه في نشر شائعات مزعزعة للاستقرار أمام المحاكم. استند هذا الإجراء أحيانًا إلى معلومات مقدمة من مصادر موالية للحكومة أو من خلال المراقبة الاستباقية للمنصات عبر الإنترنت ذات التوجه السياسي مثل صفحات فيسبوك معينة. تضاعف عدد القضايا المقدمة إلى المحكمة من قبل الشرطة منذ عام 2019، بسبب تطبيق هذا القانون. ومع ذلك، فيما يتعلق بالمواجهة بين المجتمع المدني والحكومة، تميل المحاكم إلى إعطاء الأولوية للحريات الفردية وإصدار أحكام تحمي الحقوق الخاصة بدلاً من الانحياز إلى موقف الحزب الحاكم. يشير المؤلفون إلى أن هذا التناقض بين القواعد والممارسات الفعلية يمكن أن يشكل مقايضة بين مبدأ الضوابط والتوازنات وقابلية حكم السلطات التنفيذية. كحل محتمل، يقترح المؤلفون إعطاء الأولوية لعملية التفاوض بشأن القضايا الحساسة المتعلقة بالهوية الوطنية، مع السماح للحزب الحاكم بمتابعة القضايا غير المتعلقة بالهوية.

خضعت نيبال لتحول سياسي فريد من ملكية مطلقة إلى جمهورية برلمانية فيدرالية في عام 2008. أسس دستور عام 2015 نظامًا أساسيًا للضوابط والتوازنات. ومع ذلك، تميز الانتقال بعدم الاستقرار السياسي، بما في ذلك التغييرات المتكررة في الحكومة ونقص الاستمرارية في صنع السياسات. يكتب تيروباتي باريار أن هذا عدم الاستقرار أدى أيضًا إلى نقص في المساءلة والشفافية، مع تقدم ضئيل في معالجة الفساد وضمان تقديم الخدمات بفعالية (ADRN 2024b). فيما يتعلق بآليات المساءلة الأفقية، يجادل المؤلف بأن جلسات الاستماع البرلمانية تمثل عملية ديمقراطية حيوية تهدف إلى محاسبة السلطة التنفيذية والمسؤولية عنها. تتضمن هذه العملية قيام الهيئة التشريعية بفحص كفاءة وفعالية ونزاهة الأفراد الذين توصي بهم السلطة التنفيذية للتعيين في المناصب العامة الرئيسية. الثاني هو لجنة الحسابات العامة (PAC)، وهي مسؤولة عن التحقق من كيفية إدارة الحكومة لأموالها ومواردها. تأسست اللجنة عام 1960. هذا جزء من جهود الحكومة لضمان إجراء جميع العمليات بطريقة عادلة وشفافة. الآلية الثالثة تتعلق بتعزيز الاستقلال القضائي والمساءلة، وتعزيز ثقافة العمل للموظفين القضائيين، وتنفيذ الرصد والإشراف الفعالين على عمليات المحاكم. الآلية الرابعة تتكون من 13 لجنة دستورية. تم تشكيل هذه اللجان بهدف تمكين وحماية حقوق المجتمعات المهمشة، والمجتمعات المتخلفة، والفئات المحرومة الأخرى. السلطات التنفيذية والقضائية والتشريعية متساوية من حيث الاستقلال الوظيفي والاستقلالية لأداء الضوابط والتوازنات. ومع ذلك، فإن اللجان الـ 13، التي يمكن أن تعمل بالتعاون الوثيق مع المجتمع المدني لدمقرطة المجتمع، لم تصل بعد إلى الناس ولم تتحقق من الحكومة. وهي تقتصر على اختصاصها بسلطة التوصية ولا دور تنفيذي لها. يكتب المؤلف أنه في حين أن الدستور يوفر إطارًا قويًا للمساءلة الأفقية، فإن تنفيذه لا يزال يمثل تحديًا بسبب أوجه القصور في الإطار المؤسسي، ونقص الشفافية، وانتشار التدخل السياسي.

خاتمة

تشير مراجعة عشر حالات بلد إلى أن تضخم السلطة التنفيذية يرتبط ارتباطًا وثيقًا بفجوة المساءلة الأفقية. لا يمكن وقف هذا الاتجاه من خلال الترتيبات الدستورية للضوابط والتوازنات بين فروع السلطة الثلاث. تساهم عدد من العوامل في تآكل توازن القوى. أولاً وقبل كل شيء، فقدت الهيئة التشريعية، وهي المؤسسة الأساسية للديمقراطية التمثيلية في العديد من البلدان، ثقة الجمهور. ويرجع ذلك إلى التصور بأنها غير قادرة على تمثيل المصلحة العامة وتقديم السلع العامة بفعالية. غالبًا ما يُنظر إلى السياسيين المنتخبين على أنهم نخب منعزلة وأنانيون. وبالتالي، يميل الناخبون بشكل متزايد إلى دعم قائد تنفيذي يُنظر إليه على أنه يتواصل معهم بشكل مباشر أكثر ويعالج مظالمهم. في النظام الرئاسي، يتمتع القائد التنفيذي بالقدرة على تنفيذ مجموعة من السياسات التوزيعية دون الحاجة إلى موافقة تشريعية. علاوة على ذلك، يمكن للقادة التنفيذيين الشعبويين استخدام وسائل التواصل الاجتماعي لتكوين رابط عاطفي مع الجمهور. كما يتضح من حالات الفلبين وإندونيسيا، يمكن استيعاب العديد من الأحزاب السياسية الصغيرة بسهولة من قبل الحزب السياسي المهيمن، مما يؤدي إلى تحييد معارضة تشريعية ذات مغزى.

ثانيًا، عادة ما تكون المؤسسات المسؤولة عن مراقبة إجراءات المسؤولين التنفيذيين وكالات حكومية. لذلك، فإن استقلالها السياسي عرضة للتآكل عند التعامل مع القائد السياسي الأعلى وحلفائه. من الواضح أن عملية تعيين رؤساء مؤسسات الرقابة وأمناء المظالم يجب أن تصمم بطريقة تمنع هيمنة السلطة التنفيذية. تحتاج هذه المؤسسات أيضًا إلى أن تكون مزودة بما يكفي من المحققين وممولة بشكل كافٍ للوفاء بمهمتها.

ثالثًا، استقلال السلطة القضائية أمر أساسي في إنفاذ المساءلة الأفقية. يثير التدخل الاجتماعي للمحاكم في باكستان والهند على حساب السلطة التشريعية أو التنفيذية تساؤلًا حول كيفية تحديد السلطة القضائية. لا يُنصح بأن تصبح المحاكم مسيسة. في الوقت نفسه، أصبح حل القضايا الأخلاقية والسياسية داخل الهيئة التشريعية يمثل تحديًا متزايدًا. في الغالبية العظمى من الحالات التي افترضت فيها السلطة التنفيذية سلطة مفرطة، لا تكمن المشكلة في تسيس السلطة القضائية، بل في نقص الاستقلال القضائي.

إذا كانت المساءلة الأفقية تعمل كما هو مقصود، فيجب مواصلة الإصلاحات القانونية والمؤسسية لإغلاق الثغرات وتقديم آليات أقوى. ومع ذلك، من الضروري الاعتراف بأن الفاعلين السياسيين، بغض النظر عن مناصبهم، سواء كانوا مسؤولين تنفيذيين أو مشرعين أو مدعين عامين أو قضاة، يتأثرون بالبيئة الاجتماعية والسياسية. عندما تكون هذه البيئة مواتية للمساءلة ومنع إساءة استخدام السلطة والفساد، سيلتزم نخب القطاع العام بمبادئ المساءلة. يجب أن تنبع هذه القوة التي تحد من السلطة المفرطة من المجتمع المدني ووسائل الإعلام المستقلة الحرة. المساءلة الأفقية آلية مهمة للتحقق من تضخم السلطة التنفيذية، لكن فعاليتها تعتمد على المشاركة النشطة للمواطنين ووسائل الإعلام في مراقبة الأخطاء التي يرتكبها نخب القطاع العام ورفع أصواتهم الديمقراطية عند مواجهة قضايا مثيرة للجدل. ■

المراجع

شبكة أبحاث ديمقراطية آسيا: ADRN. 2024a. "المساءلة الأفقية في آسيا: حالات البلدان (التقرير النهائي الأول)." http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=3&idx=353(تم الوصول إليه في 3 مايو 2024)

______. 2024b (قريبًا). "المساءلة الأفقية في آسيا: حالات البلدان (التقرير النهائي الثاني)."

مشروع الدساتير المقارنة. 2016. "تصنيفات الدستور." https://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-rankings/#indices(تم الوصول إليه في 3 مايو 2024)

■ سوك جونغ لي باحث أول في معهد شرق آسيا وممثل شبكة أبحاث ديمقراطية آسيا.

■ تمت المراجعة بواسطة هان سو بارك, باحث مشارك

    للاستفسارات: 02 2277 1683 (داخلي 204) | hspark@eai.or.kr